Todos os anos discutimos o Orçamento do Estado como se fosse sobretudo um conjunto de medidas: aumenta-se ou reduz-se um imposto, reforça-se uma prestação social, anuncia-se mais investimento. Tudo isso é importante. Mas um bom Orçamento é mais do que um catálogo de medidas escolhidas, por vezes, pelo seu efeito mediático ou eleitoral.

Na essência, um orçamento é um documento de previsão de receitas e despesas. Deve dizer-nos quais as políticas que o Governo quer implementar, mas também explicar o que aconteceu na execução em curso. Se não percebermos porque se falha hoje, dificilmente saberemos se o Governo vai acertar amanhã.

A primeira qualidade de um bom Orçamento é o realismo do cenário macroeconómico. As previsões para o crescimento, inflação, emprego, salários ou taxas de juro determinam as receitas fiscais e contributivas e condicionam a despesa. Um cenário otimista sobrestima a receita ou subestima a despesa, logo o saldo orçamental anunciado será melhor que o que será verificado. Um cenário excessivamente prudente tem o efeito contrário. Não basta apresentar um cenário central. É necessário explicitar os riscos e mostrar o impacto de cenários alternativos no saldo e na dívida pública.

O Orçamento deve também revelar a natureza da política orçamental. As novas regras europeias colocaram a despesa líquida no centro da supervisão. É um indicador relevante, mas não chega. O saldo estrutural e, sobretudo, o saldo estrutural primário devem continuar a ser monitorizados. Só assim se percebe se a política é expansionista ou restritiva, pró-cíclica ou anticíclica. Não é indiferente aumentar a despesa e reduzir impostos numa recessão ou quando a economia cresce e o desemprego é baixo.

Uma segunda qualidade é aprender com a execução em curso. O orçamento de 2027 deveria explicar os principais desvios do ano corrente. Porque cresceram certas despesas acima do previsto? Porque ficaram algumas receitas aquém do orçamentado? Resultou de erros de previsão, alterações de política ou problemas de gestão? E o que se fará para evitar a repetição? O Serviço Nacional de Saúde é um bom exemplo. A despesa está a crescer quase o dobro do previsto, sobretudo devido à aquisição de bens e serviços, designadamente medicamentos, meios complementares de diagnóstico e médicos tarefeiros. O novo Orçamento deve esclarecer se estamos perante suborçamentação, aumento da procura ou ineficiências, leia-se má gestão. Deve dizer como pretende controlar a despesa sem degradar os cuidados. Aprovar mais verbas sem explicar porque falharam as anteriores não é uma política para a saúde. É apenas adiar o problema.

Uma terceira qualidade é a transparência. O Mapa 1 do Orçamento do Estado, é o melhor exemplo de opacidade! Destaca uma despesa total que mistura despesa efetiva com operações relativas a ativos e passivos financeiros. Para o cidadão interessa saber quanto o Estado gasta em salários, pensões, prestações sociais, saúde, educação ou investimento. Somar estas despesas a amortizações da dívida, reembolsos de empréstimos e outras operações financeiras produz um número nada informativo e mesmo enganador.

Também os programas orçamentais deveriam ser estáveis e comparáveis no tempo. Se a classificação muda com a orgânica do Governo, torna-se difícil saber como evoluiu a despesa numa política pública. O Orçamento acaba por retratar ministérios, quando deveria retratar políticas, isto é um problema estrutural que não se resolverá com este orçamento (1).

Uma quarta dimensão respeita ao setor empresarial do Estado. O Orçamento deve apresentar, de forma integrada, transferências, aumentos de capital, empréstimos, garantias e passivos contingentes das empresas públicas. Quando prevê dividendos, deve identificar as empresas, os montantes e os pressupostos. Não faz sentido detalhar a receita fiscal e deixar na penumbra fluxos significativos entre o Estado e as empresas que controla.

Também na fiscalidade é sempre possível maior clareza. O Orçamento deve identificar as principais medidas e quantificar o seu impacto. Quanto custa uma redução do IRS? Qual o impacto de uma alteração do IRC? Qual o efeito de uma nova isenção fiscal ou do aumento de uma dedução à coleta? Sem esta informação, discutem-se intenções, mas não se avaliam escolhas.

As pensões devem merecer destaque especial dado o seu peso na despesa pública. O Orçamento deve prever com rigor as contribuições sociais e a despesa total com pensões, agregando os encargos da Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações. Deveria ainda divulgar o valor atualizado das responsabilidades futuras com pensões a partir dos descontos já efetuados. As chamadas accrued-to-date liabilities, ou passivos contingentes da segurança social, deveriam ter sido divulgadas pelo INE para o ano de 2024 e inscritas no Relatório do OE2027, no capítulo sobre sustentabilidade da segurança social, mas estimo que isso não acontecerá.

Também a despesa com pessoal exige precisão. Deve distinguir-se o impacto de atualizações salariais, admissões, saídas, progressões, carreiras e suplementos. Sendo despesa permanente e rígida, as decisões tomadas no passado e neste orçamento condicionam vários orçamentos futuros.

Finalmente, um bom Orçamento deve enfrentar os principais problemas dos portugueses. Na habitação, mais importante do que anunciar verbas é dizer quantas casas serão construídas, reabilitadas ou disponibilizadas, em que prazo e a que custo. Sendo as autarquias locais os principais promotores de habitação social, quase inexistente e a necessitar de um “plano Marshall” para a habitação, seria importante saber como tenciona o Estado co-financiar parte desse investimento local e com que objetivos.  O mesmo vale para a saúde e a educação. A qualidade de uma política não se mede pelo dinheiro inscrito, mas pelos resultados alcançados.

O nosso processo orçamental continua, porém, a premiar o anúncio e a desvalorizar a avaliação (as Contas Gerais do Estado são essencialmente ignoradas nos debates da Assembleia da República). Discutem-se novas medidas, mas raramente se regressa às antigas para saber se cumpriram o prometido. Apresentam-se dotações, mas explicam-se mal os desvios. Divulga-se o saldo, mas não como é alcançado e deixam-se na sombra responsabilidades futuras.

O próximo Orçamento cumprirá certamente a lei e pode até prever um excedente. Se não permitir perceber onde se gasta, porque se falhou e que resultados das políticas se obtiveram e se esperam obter, será apenas mais um orçamento aprovado.

PS: (1) O governo acaba de apresentar na Assembleia da República uma proposta de lei de revisão da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO). No essencial adapta a LEO às novas regras orçamentais europeias, mas não responde a várias das questões aqui enunciadas que contribuiriam para termos melhores orçamentos. Estes e outros problemas do processo orçamental português têm sido abordados no Budget Watch do Institute of Public Policy-Lisbon.