Há qualquer coisa de contraditório na expressão “suplemento extraordinário” quando é pago pelo terceiro ano consecutivo. Em 2024, o Governo de Luís Montenegro, pouco tempo depois de tomar posse em Abril, decidiu pagar aos pensionistas entre 100 e 200 euros, um custo de 422 milhões de euros. Em 2025 repetiu a medida e temos mais 400 milhões. E no debate da moção de censura do Chega volta a anunciar que em dezembro haverá um novo suplemento extraordinário. Mais cerca de 400 milhões. Três anos, três pagamentos extraordinários que já correspondem a 1,2 mil milhões de euros.
Luís Montenegro não inventou esta política. O recurso aos cheques começou antes, com os governos de António Costa, primeiro durante a pandemia e, em muito maior escala, durante a crise inflacionista. E foi de alguma forma concretizada por vários países.
Em 2022, quando a inflação se aproximava dos dois dígitos e os preços da energia disparavam, o Governo de António Costa transferiu 125 euros a cada pessoa com rendimentos até 2700 euros mensais e 50 euros por dependente. E entregou aos pensionistas o equivalente a meia pensão. Só estas duas medidas custaram cerca de 1,7 mil milhões de euros. No ano seguinte as famílias mais vulneráveis passaram a receber 30 euros por mês, acrescidos de 15 euros por criança. Mais cerca de 580 milhões de euros.
Desde 2022, só algumas das principais transferências extraordinárias decididas pelos dois governos ultrapassam os 3,5 mil milhões de euros. E isto sem contar com outras medidas extraordinárias de apoio ao rendimento ou de redução temporária de impostos.
Há, contudo, uma diferença importante entre a política de Costa e a de Montenegro. E não está nos instrumentos. António Costa também combinou os cheques com reduções do IRS, primeiro em 2023 e de forma mais expressiva no Orçamento do Estado para 2024. A diferença está sobretudo na dimensão dos choques e na situação de partida.
Os grandes cheques de António Costa nasceram no auge de duas crises excecionais: primeiro a pandemia e depois uma inflação próxima dos dois dígitos, provocada em grande parte pela crise energética da invasão da Ucrânia pela Rússia. Montenegro enfrenta agora um novo choque nos combustíveis e alguma pressão sobre os preços dos alimentos, mas parte de uma situação económica bastante mais favorável: a economia cresce, o emprego está em máximos e as contas públicas continuam equilibradas.
Isso não significa que não exista uma razão para apoiar quem está a perder poder de compra. Significa basicamente que a utilização repetida de pagamentos extraordinários já não pode ser explicada apenas pela emergência. Aquilo que nasceu como resposta a uma crise parece estar também a transformar-se numa forma de distribuir a margem criada pelas contas públicas. Podemos chamar-lhe um dividendo orçamental.
A ideia não é nova. O conceito de fiscal dividend já foi usado noutros países para descrever a margem que aparece nas contas públicas, gerada por um crescimento superior ao esperado ou por inflação, e que pode ser usada para reduzir dívida, baixar impostos ou aumentar despesa. O Governo português parece estar a escolher uma combinação das três. Baixa estruturalmente o IRS. Continua a reduzir o peso da dívida. E usa parte da margem para distribuir suplementos aos pensionistas, formalmente extraordinários.
Vista desta forma, a política é bastante mais sofisticada do que simplesmente “dar cheques”. Mas também é mais arriscada, porque o Governo está a fazer duas coisas de natureza muito diferente. Por um lado, o cheque é extraordinário e, em teoria, pode não ser pago no próximo ano, se as receitas crescerem menos. Luís Montenegro alimentou aliás esta dúvida, este ano, até muito tarde, referindo que só existiria o suplemento se houvesse folga orçamental. Por outro lado, a descida do IRS é estrutural – a receita perdida este ano está perdida no futuro.
Perante esta combinação de política, a questão é: qual o montante da folga orçamental que hoje existe que é realmente estrutural? Portugal beneficia de um perfil de crescimento da economia que é particularmente favorável à receita. Há mais pessoas a trabalhar, o desemprego está em níveis historicamente baixos, os salários aumentaram, o que contribui para aumentar as receitas do IRS. E o consumo tem sustentado a cobrança de impostos. Além disso, a inflação também tem feito subir o nível das receitas nominais do Estado.
O problema é que, como diz o povo, ‘não há bem que sempre dure, nem mal que nunca acabe”. Nada nos garante que esta combinação amiga do aumento das receitas fiscais – e contributivas – dure, muito menos para sempre. Sabemos isso, como sabemos que há despesas que vão aumentar.
Os encargos com pensões continuarão a crescer com o envelhecimento da população. A despesa com funcionários públicos está a subir. E os juros começam a pesar mais, como aliás já é visível na previsão do Governo para o próximo ano. Apesar de a dívida continuar a diminuir, os encargos com juros deverão aumentar 766 milhões de euros em 2027, depois de já terem subido 563 milhões este ano, de acordo com o Governo.
Levando em conta este enquadramento da receita e da despesa, uma redução permanente do IRS comporta um risco orçamental que um cheque não tem. Pode ser melhor para a economia, aumenta a previsibilidade e pode reduzir distorções e melhorar os incentivos ao trabalho. Mas também elimina receita de forma permanente. Um cheque pode desaparecer quando a conjuntura muda; recuperar receita perdida por causa de uma descida de impostos implica voltar a aumentar impostos. E sabemos, do nosso passado, como é elevado o custo económico e político de o fazer.
Luís Montenegro está aparentemente a apostar que as contas públicas melhoraram estruturalmente numa dimensão que permitem pagar menos IRS, mais despesa com pensões e funcionários públicos e uma fatura crescente de juros sem pôr em causa o equilíbrio orçamental. Pode estar certo. O problema é se não estiver.
O Conselho das Finanças Públicas na sua projecção de um défice orçamental de 0,6% do PIB em 2027 já diz que isso reflete a quebra de receita de IRS induzida pelas descidas em 2024 e 2025. E, entretanto, o Governo anunciou uma nova redução do IRS
O designado dividendo orçamental permite sempre a escolha de devolver impostos, entregar um suplemento temporário ou ser usado para reduzir dívida. Quanto maior for a incerteza sobre o futuro, como a que vivemos agora, maior deveria ser esta última parcela. É verdade que reduzir dívida numa altura de crescimento não tem o impacto político de um cheque nem aparece no salário líquido no final do mês. Mas compra uma coisa que só descobrimos quanto vale quando chega a próxima crise: margem para poder gastar quando for realmente necessário.