Os governos estão a ficar mais velhos, mais qualificados e mais partidários. E continuam a ser um clube de cavalheiros, onde a mulher só entra se tiver estudado mais e para ocupar gabinetes laterais. Ao mesmo tempo, ser ministro em Portugal continua a ser um trabalho precário: a duração média de um ministro em Portugal é de um ano e meio, cerca de 19% não completam o mandato e quase quatro em cada dez saem por se verem envolvidos em escândalos, pressões dos jornais e/ou contestação social. Boas notícias, portanto, para Luís Neves: o ministro da Administração Interna leva apenas seis meses no cargo.

Estas são algumas das conclusões do estudo “Quem Governa Portugal — Perfis ministeriais em perspetiva comparada (1976 – 2025)”, publicação da Fundação Francisco Manuel dos Santos com coordenação de Marcelo Camerlo e António Costa Pinto. Além de traçar um perfil sobre os homens e mulheres que ocuparam os cargos ministeriais nos 50 anos de democracia, esta investigação compara ainda as elites executivas de Portugal com as realidades da Europa do Sul, nomeadamente Espanha, Grécia e Itália. E os autores chegam à seguinte ilação:

“O Estado português é governado por elites políticas altamente profissionalizadas, nas quais a experiência partidária e a competência técnica se entrelaçam de forma estrutural. (…) O resultado é um modelo de Governo híbrido, estável e institucionalizado, em que lealdade política e competência funcional coexistem como pilares complementares da autoridade executiva. No contexto das democracias da Europa do Sul, Portugal destaca-se como um caso de profissionalização política equilibrada, em que a autoridade política e a competência técnica se combinam de forma integrada, permitindo que decisões partidárias e especialização funcional coexistam de modo complementar na condução do Governo”.

É aquilo a que os autores chamam de “tecnocratismo endógeno”, um traço do regime português (estabilizado e prolongado no tempo), que o distingue do italiano (onde vingam os tecnocratas, sobretudo a partir do colapso do sistema partidário dos anos 90), do espanhol (onde predomina um controlo partidário muito firme nas nomeações ministeriais) e do grego (que, sendo altamente partidário, recrutou ou viu-se forçado a recrutar muitos independentes como reação à crise financeira).

Um modelo, sublinham os autores, que tem as suas virtudes (a “autoridade política” reside “cada vez mais” no “conhecimento especializado” e em “redes partidárias tecnicamente qualificadas”), mas também tem os seus desafios e fragilidades: se se privilegia a experiência e o conhecimento acumulados, torna-se mais difícil a renovação das elites; e, “em contextos de crise de legitimidade ou de clivagem entre ‘o povo’ e ‘as elites’, este modelo pode tornar-se um alvo privilegiado para forças políticas que contestam precisamente o consenso tecnopolítico e a hegemonia dos partidos tradicionais”.

Um país de juristas, engenheiros e economistas “ancorados no Estado”

Uma das conclusões a que chega o estudo é de que “os ministros portugueses detêm maioritariamente diplomas graduados (licenciatura), pós‑graduações, mestrados e doutoramentos”. Entre 1976 e 2025, apenas quatro ministros “não tiveram formação graduada, mas apenas o ensino secundário (0,8%)”. As áreas de formação não surpreendem: Direito, com 195 ministros (38,46%); Engenharia, com 114 (22,48%); e Economia, com 101 (19,9%).

Curiosamente, António José Seguro, atual Presidente da República, está nesses 0,8%. O socialista não concluiu a primeira licenciatura que iniciou em Organização e Gestão de Empresas no ISCTE e só se tornaria formalmente licenciado Relações Internacionais pela Universidade Autónoma de Lisboa em 2003 — dois anos antes, tinha tomado posse como ministro-adjunto do Governo de António Guterres, substituindo Armando Vara.

Esta tendência de qualificação académica adequada à área tutelada ganha maior expressão a partir do terceiro governo de Aníbal Cavaco Silva, entre 1991 e 1995. De resto, o I Governo de Luís Montenegro é o segundo Executivo mais qualificado dos analisados: 41% dos ministros tinham uma pós­‑graduação, mestrado e/ou doutoramento relacionados com a área da pasta ministerial, contra os 44% de José Sócrates I, os 36% de Pedro Passos Coelho I, e os 35% de António Guterres I.

“O perfil académico dos ministros em Portugal apresenta uma considerável correspondência entre a área de formação académica e os assuntos governativos tutelados. Trata-se de um padrão que sinaliza, por um lado, a valorização desta dimensão no perfil ministerial como forma de validação da competência técnica dos governos e, por outro, o reforço da legitimidade política”, concluem os autores do estudo.

Ao mesmo tempo, existe uma tendência crescente de valorização da experiência acumulada. De acordo com os autores do estudo, “quase metade dos ministros analisados tinha ampla experiência de gestão, obtida maioritariamente no setor público, fosse através de experiências anteriores em funções governativas, fosse com experiências em outras entidades públicas”.

Em contrapartida, dos 507 ministros analisados em 50 anos de democracia, apenas 40 tinham uma “combinação equilibrada de experiência” nos setores público e privado, e, afunilando ainda mais, apenas 7 ministros tinham experiência maioritariamente no setor privado quando entraram no Governo. Conclui-se então:

“Este padrão sugere que o desenvolvimento de competências de gestão não se associa, neste caso, maioritariamente a lógicas externas ao Estado — como poderia ser o caso de um empresário ou gestor privado ‘externo ao sistema’ —, mas sim a trajetórias internas ao espaço público, ou trajetórias alternadas entre setor público e setor privado.”

“Este padrão pode refletir tanto as restrições institucionais do sistema político‑administrativo português quanto uma preferência partidária por perfis que conjuguem especialização técnica e proximidade e lealdade política. A análise permite, assim, matizar a figura do ‘especialista técnico’ nos governos portugueses, mostrando que os perfis aparentemente tecnocráticos tendem a estar maioritariamente ancorados institucionalmente no Estado.”

Este país não é para ministras. Nem para jovens

Sem grande surpresa, os autores do estudo concluem que, apesar da evolução registada ao longo dos 50 anos de democracia, continua a existir uma “persistente sub­‑representação feminina no acesso aos cargos executivos”. De resto, “entre 1976 e 2025, dos 398 detentores de pastas ministeriais que integraram os governos inaugurais, apenas 60 eram mulheres (15%), contrastando com 338 homens (85%)”.

Ainda que o próprio partido nunca tenha sido liderado por uma mulher, os governos do PS têm-se destacado no número de mulheres no Executivo (média de 19,7% contra os 13,6% do PSD, ainda assim longe dos 40% do limiar de paridade) — de resto, o terceiro e último governo de António Costa foi o único verdadeiramente paritário.

E há nuances relevantes que concorrem para esta sub-representação feminina. Desde logo, o tipo de gabinetes que as ministras ocupam. Historicamente, “as mulheres que detêm pastas ministeriais em Portugal estão mais concentradas em pastas periféricas e na área social”. ”

Em termos absolutos, a presença feminina no núcleo estratégico do Governo — onde se concentram o poder decisório e os recursos orçamentais mais significativos — é residual, confirmando a persistência de barreiras no acesso ao centro governativo. Esta sub­-representação nas pastas centrais limita substancialmente a capacidade de influência das mulheres ministras sobre as decisões estruturantes do executivo.”

Outro aspeto relevante deste estudo é a sobrequalificação das mulheres que acedem ao Governo quando comparadas com os homens. “Metade das mulheres ministras possui doutoramento, contrastando com apenas um quarto dos homens. Esta sobrequalificação manifesta­‑se também na menor proporção de mulheres que apenas têm licenciatura: 40% das mulheres contra 63,6% dos homens”.

Esta tendência, registam os autores do estudo, mantém-se constante desde os anos 90, o que reforça o argumento de que “a sobrequalificação académica constitui uma estratégia de compensação face a barreiras de acesso ao poder executivo, sugerindo que as mulheres necessitam de acumular credenciais superiores para superarem o défice de capital político ou de redes de influência tradicionalmente masculinizadas“.

Copo meio cheio: ainda que longe das democracias mais maduras, Portugal até está acima da média europeia (37,5% contra 35%) no que respeita ao recrutamento de mulheres para o Governo e regista “uma das maiores progressões da última década (+25,7 pontos percentuais desde 2014)”.

“Esta evolução acelerada contrasta com uma exclusão quase total até 1999, em que as mulheres representavam apenas 4% da elite ministerial”, nota os autores. As mulheres também acedem ao Governo com uma idade média de 51,7 anos, sendo 2,5 anos mais velhas do que os homens no momento da nomeação (cuja média é de 49,2 anos).

A crescente valorização da experiência acumulada e da formação académica tem um reverso da medalha: o envelhecimento das elites ministeriais. A média de idades dos ministros aumentou significativamente ao longo do tempo, “ultrapassando os 50 anos a partir de 2002 e atingindo 54,8 anos em 2024” — de resto, o primeiro governo liderado por Luís Montenegro é o mais envelhecido da história democrática portuguesa, marcando um aumento de dez anos na idade média das elites ministeriais do país”. A tendência parece ser para continuar: a presença de ministros com 60 ou mais anos cresceu significativamente a partir de 2010.

O número de ministros com menos de 34 anos no momento em que iniciaram funções — Jaime Gama (30), António Barreto, Medeiros Ferreira, Marcelo Rebelo de Sousa, Marina Gonçalves, Margarida Balseiro Lopes (todos com 34) — “é praticamente inexistente, com uma presença muito reduzida e esporádica (consistentemente abaixo dos 10%), sugerindo que a juventude raramente é representada”. Numa ideia: os governos têm sido consistentemente um clube onde as mulheres são personagens mais secundárias e os associados, homens de meia-idade, estão a envelhecer.

Independentes, mas em circuito fechado

Este estudo chega ainda a uma conclusão aparentemente contraditória: os governos portugueses têm, progressivamente, recorrido a elementos não-partidários; porém, esses “independentes” são geralmente figuras que orbitam em torno dos partidos. São falsos independentes ou, na designação dos autores, “semi-independentes”. O caso porventura mais evidente é do Mário Centeno: autor do programa macroeconómico que serviu de base a António Costa e posteriormente ministro das Finanças entre 2015 e 2020, sem nunca se ter tornado formalmente militante do PS.

Ou seja, uma avaliação mais distanciada do perfil dos homens e mulheres que chegaram a ministros ao longo destes 50 anos de democraica poderia levar-nos a concluir que houve um esforço de recrutamento para atrair gente fora da política partidária para o Governo.

Acontece porém que, vistas às lupa, as escolhas revelam outra realidade: ainda que não exista um vínculo formal aos partidos, em muitos casos, estes “semi-independentes são colaboradores assíduos dos principais partidos e é comum ocuparem posições governativas em vários executivos” e “gravitam politicamente na órbita de um determinado partido e constituem uma reserva de competência técnica e de experiência executiva a que os partidos recorrem com frequência na hora de elaborar os programas eleitorais e no momento de formação de um novo Governo”.

Concluem os autores do estudo: “A abertura à sociedade civil constitui, na melhor das hipóteses, uma abertura limitada, uma vez que o recrutamento de independentes parece funcionar em circuito fechado e obedece a uma lógica de recrutamento circular. Formalmente independentes e politicamente vinculados aos partidos, os semi­‑independentes configuram uma tentativa de casar o melhor de dois mundos: por um lado, o prestígio académico e profissional associado aos técnicos e especialistas e, por outro, a experiência política, a lealdade e o alinhamento político­‑partidário esperado dos militantes e dirigentes partidários”.

Esta procura por ministros apartidários (sejam eles “independentes puros” ou “semi-independentes”) começou a ganhar expressão “a meio dos anos 90, coincidindo com o primeiro Governo de António Guterres“, parecendo revelar “o efeito de contágio dos Estados Gerais socialistas nos padrões de recrutamento ministerial”.

“A partir de então, os líderes dos maiores partidos procuram recriar, com algumas adaptações, a dinâmica de mobilização de independentes inaugurada por Guterres, com o intuito de dar cobertura técnica aos programas eleitorais, mostrar abertura à sociedade civil e alargar o leque de quadros qualificados preparados para assumir responsabilidades governativas”, pode ler-se.

Além disso, e ao contrário do que acontece noutros países da Europa ocidental, a experiência governativa anterior é um fator relevante no recrutamento de ministros (exemplo: é comum um ministro ter uma passagem como secretário de Estado no currículo ou ter ocupado outra pasta ministerial). Em contrapartida, o percurso e experiência parlamentares ou autárquicas são menos relevantes para a escolha de ministros.

Luís Montenegro é, por isso, uma exceção à regra: tendo acumulado um longa carreira partidária, antes de chegar a primeiro-ministro, nunca tinha sido ministro, secretário de Estado (recusou duas vezes) ou autarca (perdeu duas eleições à Câmara Municipal de Espinho); chegou à presidência do Governo depois de ter sido deputado em cinco legislaturas (desde 2002) e líder do grupo parlamentar entre 2011 e 2017.

“A experiência política mais relevante dos ministros é uma passagem anterior pelo Governo, indiciando algum fechamento da pool de recrutamento”, começam por concluir os autores. “O recrutamento ministerial parece funcionar em circuito fechado, ou parcialmente fechado, já que ter sido ministro ou secretário de Estado continua a ser uma via privilegiada para chegar ao Governo.”

Outra evidência que resulta deste estudo é a precariedade do cargo. “Em Portugal, a carreira ministerial apresenta uma duração relativamente curta e situa­‑se abaixo das médias registadas em alguns países europeus”, pode ler-se. Em média, os ministros aguentam um ano e meio no cargo. Ainda assim, em muitos casos, a saída do Governo não é necessariamente uma má notícia — corre há anos a anedota, muitas vezes atribuída a Francisco Leite Pinto, ministro da Educação entre 1955 e 1961, de que o “importante não é ser ministro; é ser ex-ministro”.