A veia reformadora de um elenco governativo avalia-se desde logo pelas iniciativas naquilo que depende só, ou sobretudo, dele mesmo. Uma matéria em que o Governo pode reformar é na redução e racionalização das “taxas e taxinhas” que proliferam no Estado. Há anos que se fala disto; a bem da economia portuguesa, devia estar na agenda política, e não só no espaço mediático.
Neste artigo, foco-me nas taxas e emolumentos da Autoridade Marítima, até pelo impacto que têm na economia do mar, que todos os governantes exaltam. Embora concetualmente simples, o enquadramento normativo é complexo e incoerente – começa por estar nas atribuições do Ministério da Defesa Nacional (MDN) … –, mas tem de ser brevemente descrito para sustentar as conclusões.
A base legal para regular as taxas e emolumentos da Autoridade Marítima consta de vários decretos-lei, dos quais realço o decreto-lei (DL) 349/85, alterado pelo DL 68/2001 (relativo a socorros a náufragos), o DL 12/97 (taxa de farolagem) e, sobretudo, o DL 273/2000, que reformou o modelo de 1998 do tarifário dos portos do continente, modelo este que visou uniformizar e integrar as soluções adotadas em vários serviços e épocas. A portaria 385/2002 densificou o DL 273/2000 em relação à Direção-geral da Autoridade Marítima (DGAM) e à Polícia Marítima (PM), e fixou valores; em especial, 20% do montante cobrado destina-se ao Estado, e 80% à DGAM; deste montante saem as compensações do pessoal (emolumentos), cuja fração varia com o tipo de receitas. O despacho do MDN 8619/2002 (sob proposta do comandante da Armada (CEMA), como Autoridade Marítima Nacional, AMN), densificou aquela portaria e definiu a distribuição dos emolumentos pelos vários grupos do pessoal. De realçar que a AMN, o comandante-geral e o 2ºCG da PM – estes acumulam com cargos do mesmo nível na DGAM – não os auferem. A portaria 385/2002 foi atualizada pela portaria 553-A/2008; esta foi substituída pela portaria 506/2018, que foi densificada pelo despacho do Secretário de Estado da Defesa Nacional 10042/2018.
Importa já notar que as referidas portarias e despachos (exceto quanto à taxa de farolagem) são propostos pela Armada e aprovados por membros do Governo do MDN, à margem das áreas das Finanças, da Economia ou do Mar. Desconheço quaisquer estudos de impacto económico destas taxas. O despacho de 2018 revela que as taxas e emolumentos só tratam de servir fins internos da Armada e do MDN.
Esta autonomia cinge-se hoje à regulamentação (portarias, despachos), mas abrangeu o plano legislativo, quando existia o Ministério da Marinha e até o MDN funcionar em pleno após 1990. Pagam-se emolumentos a funcionários do Estado há mais de 4 séculos; abusos sempre houve, mas a autonomia dos serviços e fraco controlo independente não ajudam.
Quanto às receitas das coimas aplicadas pela DGAM e pela PM, por terem natureza punitiva e dissuasora, não podem ser aplicadas em emolumentos; destinam-se ao Estado e aos serviços que as aplicam, e aos que autuam e instruem os processos. Mas como reforçam as dotações dos serviços, estes podem beneficiar os funcionários, por ajudas-de-custo e uso de viatura própria, se a DGAM não lhes fornecer uma viatura para deslocações em serviço; e parece que há casos de muitos milhares de euros mensais atribuídos a militares por uso de viatura própria. Sem receber um volume elevado de coimas não é fácil afetar recursos a despesas deste tipo. Essa é outra matéria, importante, mas para outro artigo.
Os dirigentes da Armada e da DGAM não divulgam os montantes dos emolumentos que são pagos ao pessoal que presta serviço na DGAM e na PM. Mas pode ter-se uma ideia de como os emolumentos aumentaram em 2022 a pensão de reforma (aposentação) de um capitão-de-mar-e-guerra que passou à reserva logo após deixar de ser capitão de porto: sendo a remuneração-base cerca de €3400, a pensão de reforma pôde atingir quase €4900 (acima da remuneração de um vice-almirante) devido à regra da “média do biénio” (DL 498/72) que determinava a pensão de reforma. Diferenças destas, quiçá maiores, nas pensões de reforma estarão no passado; mas o aumento das remunerações correntes, devido aos emolumentos, mormente dos capitães dos portos, pode exceder aquelas diferenças.
Há vertentes importantes desta situação: a justiça relativa, dentro do Estado; a justiça relativa dentro do Sistema de Autoridade Marítima (SAM); o poderoso incentivo para servir nas capitanias e nos departamentos marítimos; e o instrumento de gestão de carreiras.
Não vou fazer comparações com outros serviços do Estado. Mas é sabido que não há quem ganhe emolumentos nestes níveis noutros serviços integrados no SAM. Será por isso que os dirigentes da Armada e do MDN fazem segredo sobre os emolumentos? Que se mantêm até depois do Parecer 307/2020 da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, que determinou que este tipo de informação é pública.
Além disso, se os emolumentos constituem há décadas um poderoso incentivo para haver militares da Armada voluntários para prestar serviço nas capitanias e nos departamentos marítimos (fora da carreira militar), não custa antecipar que, extinto ou muito reduzido este incentivo, poderá ser residual o recrutamento de voluntários para a DGAM e a PM; o que enfraquece a argumentação dos oficiais da Armada para mandar nesses serviços. De facto, os oficiais-generais (exceto um) não recebem emolumentos; mas, além da imagem de imaculados, usufruem de prestígio e poder, sem serem responsabilizados quando as coisas correm mal (as decisões dos capitães dos portos são definitivas e executórias). Não será por acaso que só um CEMA aceitou abdicar das capitanias!
Outra vertente deste incentivo está no prémio que a Armada pode oferecer a militares ou civis. E ainda a alternativa sedutora para oficiais que os dirigentes achem que não devem ascender ao topo da carreira naval: não serão elevados ao estrelato, mas podem ganhar dinheiro como capitães dos portos (em vários casos, mais do que se fossem ao almirantado).
Porém, só está em causa um dos quadros de oficiais da Armada, a classe de Marinha. O que suscita também questões de justiça relativa, neste caso, entre oficiais da Armada: os oficiais mais preparados para serem capitães dos portos pertencem ao quadro de Administração Naval (e não à classe de Marinha); mas a lei (redigida pela Armada) veda-lhes o cargo. Acresce a ineficiência na afetação de recursos públicos, que advém de o pessoal frequentar um curso de quase um ano para servir, tipicamente, por 3 anos nas capitanias ou nos departamentos marítimos (poucos repetem, até para permitir que outros também ganhem).
Há anos que defendo uma reforma da política pública de Autoridade Marítima, para a colocar conforme com a CRP; e para reduzir o desperdício e duplicações de serviços, com a criação de uma Guarda Marítima (por fusão da PM e da Unidade de Controlo Costeiro e Fronteiras-GNR), a criação da Direção-Geral da Administração Marítima (por fusão da DGAM e da Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos, DGRM), a extinção da AMN e da intervenção do CEMA na Autoridade Marítima, e a redução substancial de taxas e emolumentos da Autoridade Marítima.
Está por fazer. Não é fácil: em 1935, apesar dos seus vastos prestígio e poder, Salazar não conseguiu criar o ministério e o ministro da Defesa Nacional ao qual os ministérios militares ficassem subordinados; nem tratar dos emolumentos na reforma dos funcionários públicos de 1935. Bem notou o saudoso Miranda Calha que “os políticos têm receio de enfrentar os almirantes”. Salazar também não conseguiu fundir os serviços aduaneiros e os serviços tributários; mas o Governo de Pedro Passos Coelho conseguiu criar a Autoridade Tributária e Aduaneira. Dito isto, também não conseguiu reformar os emolumentos… São todas reformas difíceis, pois suscitam formidáveis reações negativas; mas não são impossíveis.
Por isso, é de prever que um governo que vise racionalizar a Autoridade Marítima, ainda que só toque nos emolumentos, vai ter a oposição, sobretudo de governantes e das burocracias públicas (civis e militares), para não perderem poder e prestígio, ou só para evitarem má imprensa. Por exemplo, não custa antecipar a oposição do ministro Nuno Melo, com receio de a sua colaboração ser apontada como fraqueza do seu partido. E não custa antecipar que a resistência à mudança venha envolvida pelo celofane discursivo das “sinergias”, do “duplo uso” e outras ficções bem-sonantes para os leigos.
Os interesses instalados obrigam a avaliar bem a situação e a planear a reforma com estudo e robustez. Mas não justifica que alguém se contente com poucochinho ou nada. Nem que se desista de tentar contrariar os interesses instalados.
Infelizmente, não vejo empenho do Governo sequer para reduzir as taxas da Autoridade Marítima – e, por consequência, os emolumentos… – a bem da economia do mar, quanto mais para empreender a reforma global que a economia do mar e Portugal exigem. Um Governo que fuja da reforma e da racionalização da Autoridade Marítima é um governo do poucochinho, e não tem razão para se intitular reformista.
NOTA: O autor serviu na DGAM, como chefe do Serviço de Combate à Poluição do Mar por Hidrocarbonetos, pelo que auferiu emolumentos, os quais, por aplicação da regra da “média do biénio”, introduziram um acréscimo na sua pensão de reforma.