Pobre país este. As perspetivas dos efeitos devastadores do El Niño relembram a gravidade das alterações climáticas, acentuadas pelo recente relatório da ONU. Há três guerras de que mais se fala – pois mais próximas de nós ou porque nelas estamos envolvidos – e outras guerras aparentemente menores, mas com consequências humanitárias dramáticas. Vai haver eleições na Alemanha no Estado da Saxónia que poderá dar pela primeira vez a vitória estadual, e o governo, a um partido populista de extrema direita (AfD). Porém, aqui o grande tema da próxima semana é uma moção de censura, de morte anunciada, a um governo para que demita um ministro. Apesar de derrotada será uma vitória para André Ventura que consegue mais espaço mediático e que, só devido à antecipação consensual da data, mantém a possibilidade de entregar outra moção de censura na próxima sessão legislativa que agora começa. Enfim, sinais dos tempos…
Felizmente, há um tema que tem sido profusamente discutido recentemente e que merece mais discussão e mais informação. Há já hoje muita informação que pode sustentar uma reforma do sistema. Ao nível internacional temos o Pensions at a Glance da OCDE ou o Ageing Report da Comissão Europeia. A nível nacional, por ordem cronológica, temos mais recentemente o estudo vertido no Livro Verde para a sustentabilidade da segurança social elaborado por uma comissão criada pela Ministra Ana Mendes Godinho no consulado de António Costa, e agora o estudo realizado sob proposta de Comissão coordenada por Jorge Bravo “Reformar as Pensões em Portugal: um sistema sustentável adequado e justo” a convite de Maria do Rosário Ramalho.
Face ao Relatório de Jorge Bravo, encomendado por este governo, as posições extremaram-se entre os que apoiam as suas recomendações e têm uma visão alarmista da situação atual e os que implicitamente defendem o status quo, criticando qualquer alteração ao sistema, e a que chamarei, para facilitar, de imobilistas. Há quem não subscreva nenhuma das posições, que é o caso dos autores do estudo Livro Verde.
Neste artigo gostaria de esclarecer apenas quatro pontos essenciais.
O sistema de segurança social necessita ser reformado.
O chamado Estado de bem-estar (welfare state) foi construído nos países europeus, quando as economias cresciam a taxas de 3% a 5%, quando as taxas de dependência dos idosos em relação à população ativa eram muito menores que a atual. Esta não é a realidade atual, nem a que se perspetiva para as próximas décadas. Temos uma quase certeza. A menos que haja algum evento extraordinário (e.g. pandemia) a esperança de vida à nascença vai continuar a aumentar. Temos ainda algo muito provável. As taxas de fecundidade manter-se-ão a níveis muito baixos (a OCDE nas últimas décadas tem vindo a rever em baixa estas taxas). As economias europeias, e a portuguesa em particular, vão crescer a taxas comparativamente muito mais baixas. A combinação entre a transição demográfica para uma população mais envelhecida e o fraco crescimento económico exige reformas no sistema de segurança social nomeadamente no que toca às pensões de reforma. Não o reconhecer é colocar a cabeça na areia e sobretudo colocar um ónus excessivo nas gerações futuras.
As previsões estão sempre envoltas em incerteza, mas há coisas de que podemos ter a certeza e outras que são altamente prováveis.
Muito do debate atual está a ser inquinado pelo não reconhecimento que as previsões sobre a sustentabilidade financeira da segurança social assentam em hipóteses sobre a evolução de variáveis cruciais nas próximas décadas: crescimento económico, inflação, taxas de fecundidade, saldos migratórios, etc. e em escolhas metodológicas, a mais importante a escolha da taxa de desconto. Mesmo sem considerar erros metodológicos, não admira que Relatórios diferentes cheguem a conclusões diferentes em relação a indicadores essenciais. Do ponto de vista da justiça intergeracional um dos mais importantes é a taxa de substituição: o rácio da primeira pensão sobre o último salário. Se consultarmos o Ageing Report da Comissão Europeia ou o Pensions at a Glance da OCDE vemos estimativas diferentes. O primeiro dá uma perspetiva mais pessimista, o segundo mais otimista. Um traço em comum é que esse rácio vai piorar para as próximas gerações. A principal diferença é na magnitude dessa redução. Uma boa discussão sobre a taxa de substituição pode ser vista neste estudo de Vieira da Silva e Vítor Junqueira agora publicado. Os autores argumentam que há um erro nos cálculos da Comissão Europeia que leva a que a taxa de substituição (TS) média calculada seja significativamente inferior à da OCDE apesar de usarem o mesmo modelo. Esta a boa notícia para os jovens. A menos boa, é que os autores concluem que a TS é muito impactada pelo período contributivo do trabalhador. Isto é negativo para os jovens com menos anos de carreira contributiva.
A maior incerteza que temos em relação ao futuro reside nos fluxos migratórios que poderão (ou não), como no presente, compensar o decréscimo do saldo natural. Não apenas a dimensão das saídas e entradas no país de contribuintes para a segurança social, mas também do tempo que os imigrantes permanecerem e descontarem para a segurança social e ainda da sua nacionalidade. São necessários quinze anos de descontos para se constituir direito a receber pensão. Com menos de quinze anos um nacional de um país fora da União Europeia (UE) não constitui esse direito (a menos que haja acordos bilaterais que o prevejam), enquanto que um nacional de país da UE pode acumular esses anos de descontos com os realizados noutro estado membro. Ou seja, o impacto financeiro futuro do fluxo migratório que está agora a ajudar aos excedentes do sistema previdencial da segurança social, e por essa via dos Orçamentos do Estado, é incerto. Depende da nacionalidade dos imigrantes e, caso sejam extraeuropeus, do número de anos que permaneçam a descontar em Portugal.
As opções de reforma do sistema têm sempre uma natureza ideológica, logo política.
É preciso tomar medidas para assegurar a sustentabilidade financeira da segurança social e a justiça intra e intergeracional (que são coisas diferentes). Assegurar essa sustentabilidade com uma queda significativa no nível de vida das novas gerações não é justo para as novas gerações. Mas uma coisa é reconhecer a necessidade de medidas de política e outra, bem diferente, é escolher as medidas de política a implementar. Também aqui há duas perspetivas bem diferentes que têm fundamentos filosóficos distintos. Cingindo-nos ao sistema contributivo – ou seja deixando de lado o regime não contributivo – temos duas perspetivas extremas que começam na forma como consideramos a justiça distributiva resultante do livre funcionamento dos mercados. Para um liberal forte adepto de Robert Nozick, o mercado é um processo justo, bem como as desigualdades dele resultantes. Neste caso uma pensão “justa” que resultaria das contribuições individuais seria aquela que faria igualar, do ponto de vista atuarial, o valor esperado das pensões futuras às contribuições destinadas a financiá-las. Já para um social democrata inspirado em John Rawls uma pensão justa seria bem diferente pois Rawls não considera as desigualdades geradas pelo mercado como justas. O próprio conceito de justiça intergeracional é complexo como o explicam Manuel Valente e Axel Gosseries aqui. Aquilo que me surpreende no Relatório de Jorge Bravo é a pobreza da forma com que é discutida e apresentada a justiça intra e intergeracional, e cito: “Num sistema contributivo a justiça distributiva pressupõe uma equivalência nocional estrita e transparente entre o que cada indivíduo contribui para o sistema de proteção social (…) e o que recebe (ou espera receber) em prestações sociais.” Depois abre exceções, mas elas têm mais a ver com o regime não contributivo. Aquilo que deve ser claro é por onde devemos começar a discutir os fundamentos filosóficos e os objetivos políticos da reforma do sistema previdencial da segurança social, antes de entrarmos nos detalhes técnicos de como o fazer. A reforma antes de um problema técnico é uma questão política.
Se queremos pensar em reforma devemos começar por pensar no método para a implementar.
Resumindo, não há razões para alarmismo, mas também não é sustentável o imobilismo. Não vale a pena discutir medidas avulsas de reforma do sistema de segurança social sem assegurar um consenso político, de maioria parlamentar, sobre os objetivos a alcançar. Esse consenso só pode provir de PS e PSD, dada a irresponsabilidade do Chega nesta matéria que quer diminuir a idade de reforma. Que tal criar-se uma comissão que integre elementos de ambos os partidos, ou da sua área política, para chegar a alguns consensos e focus groups para informar e ouvir os cidadãos sobre esta matéria?