Em Portugal continua a discutir-se a reforma do Estado quase sempre a partir do centro.

Discute-se a administração central, os ministérios, a despesa pública, os serviços desconcentrados ou a modernização administrativa. Mas evita-se frequentemente a questão essencial: não existe verdadeira reforma do Estado sem uma discussão séria sobre governo local e territorialização das políticas públicas.

Esse é talvez o maior vazio do debate nacional.

A reforma do Estado não é apenas uma questão organizacional ou financeira. É uma questão territorial e de governação. Porque o Estado concretiza-se no território. É aí que as políticas públicas são executadas, que os cidadãos avaliam a capacidade das instituições e que os problemas reais exigem resposta.

E os grandes desafios contemporâneos — habitação, mobilidade, alterações climáticas, envelhecimento demográfico, proteção civil, coesão territorial ou transição energética — têm todos uma expressão territorial concreta.

Ignorar esta dimensão significa continuar a reformar o Estado sem reformar verdadeiramente a sua capacidade de ação.

A questão decisiva já não é apenas saber quem detém formalmente determinadas competências. A questão central é perceber como se organiza o Estado no território, com que escala, com que articulação institucional e com que capacidade efetiva de resposta.

Importa, por isso, recentrar o debate.

As políticas públicas existem para resolver problemas públicos. E esses problemas não respeitam fronteiras administrativas rígidas nem modelos organizacionais excessivamente centralizados. Exigem coordenação, integração e capacidade institucional adequada à sua complexidade.

Mas exigem hoje também uma outra capacidade que continua insuficientemente presente na administração pública portuguesa: capacidade antecipatória.

Governar deixou de significar apenas responder aos problemas quando eles surgem. Governar implica cada vez mais antecipar tendências, identificar riscos emergentes, preparar cenários e construir resiliência territorial.

É precisamente aqui que os conceitos de governação multinível, territorialização e foresight ganham relevância.

A governação multinível parte de uma ideia simples: os problemas contemporâneos não podem ser resolvidos por um único nível de administração. Exigem articulação entre escalas de decisão — europeia, nacional, regional, intermunicipal e local — com funções claras, coordenação efetiva e responsabilidade política identificável.

Já a territorialização das políticas públicas significa reconhecer que as soluções não podem continuar a ser desenhadas exclusivamente a partir da administração central, de forma uniforme e indiferenciada. Os territórios têm realidades distintas, capacidades distintas e necessidades distintas. E isso exige modelos de governação mais flexíveis, mais próximos e mais adaptados às especificidades locais e regionais.

Por sua vez, o foresight territorial acrescenta uma dimensão igualmente decisiva: a necessidade de incorporar visão prospetiva na governação pública. Não se trata de prever o futuro. Trata-se de criar capacidade institucional para antecipar transformações demográficas, climáticas, tecnológicas e económicas que irão condicionar profundamente as políticas públicas nas próximas décadas.

Quando o desenho do Estado ignora estas dimensões, a administração pública tende a permanecer excessivamente centralizada, fragmentada e reativa.

O resultado é conhecido: sobreposição de estruturas, conflitos de competência, burocracia acrescida e menor eficácia na execução das políticas públicas.

E é precisamente aqui que as comunidades intermunicipais — entidades da administração autónoma do território, com legitimidade derivada dos municípios que as compõem e com escala supramunicipal — podem funcionar como centros de competências, articulados com uma função central de planeamento e de avaliação de políticas públicas.

Há, desde logo, uma distinção essencial que continua ausente de grande parte do debate público: descentralização não é desconcentração.

A descentralização transfere poder político e autonomia para entidades com legitimidade democrática própria, como as câmaras municipais e as comunidades intermunicipais.

A desconcentração, pelo contrário, reorganiza territorialmente o Estado central, mantendo intacta a cadeia hierárquica de decisão.

É precisamente neste ponto que a evolução recente das CCDR levanta questões que não podem continuar a ser ignoradas.

O reforço institucional das CCDR pode ter utilidade na coordenação regional da ação do Estado. Mas isso exige uma opção política clara: estamos a aprofundar a descentralização ou a reforçar a presença territorial do Estado central?

Sem essa clarificação, corremos o risco de construir um modelo ambíguo, incompatível com uma verdadeira lógica de governação multinível e territorialização — um modelo com múltiplos centros de decisão, competências sobrepostas e responsabilidades difusas.

O problema não é teórico. É já visível em vários domínios da administração pública.

Na área do ambiente, por exemplo, a ambiguidade tornou-se evidente: quem decide efetivamente? A Agência Portuguesa do Ambiente? As CCDR? Ambas? E com que articulação com os ministérios em Lisboa?

Quando várias entidades intervêm sobre a mesma matéria sem delimitação funcional clara, o resultado não é mais capacidade do Estado. É menos responsabilidade política, menos transparência e menor eficácia.

Reformar o Estado não significa acrescentar níveis administrativos. Significa clarificar funções, reforçar capacidade institucional e reorganizar a governação territorial.

As câmaras municipais continuam a ser o núcleo democrático da administração local. São a escala da proximidade, da legitimidade política e da relação quotidiana com os cidadãos.

Mas reconhecer a centralidade dos municípios não implica cair num municipalismo simplista.

Muitos dos desafios contemporâneos exigem claramente uma escala supramunicipal. O planeamento territorial, a mobilidade funcional, a proteção civil, a adaptação climática, a gestão de recursos ou a atração de investimento ultrapassam o perímetro de um único concelho.

Esta não é uma leitura doutrinária. É, no essencial, o diagnóstico que a OCDE fez sobre Portugal. No estudo Descentralização e Regionalização em Portugal: Que Cenários de Reforma? (2020), elaborado a pedido da Comissão Independente para a Descentralização, a organização identificou como fragilidade estrutural do modelo português precisamente a dificuldade em tratar os problemas de escala regional, hoje resolvidos sobretudo através da administração desconcentrada do Estado central ou por intervenção direta dos ministérios.

E colocou em cima da mesa três caminhos, não mutuamente exclusivos: aprofundar a descentralização reforçando a desconcentração, sem dotar o nível regional de poder próprio; criar um nível regional com legitimidade eleitoral; ou seguir uma via intermédia — descentralizar sem regionalização plena, reforçando os níveis municipal e intermunicipal, com entidades intermunicipais de âmbito regional a assumir funções hoje exercidas pelas CCDR e com órgãos compostos por eleitos dos municípios.

Portugal tem avançado em vários destes caminhos ao mesmo tempo, sem escolher nenhum. Reforçou as CCDR sem regionalizar e criou entidades intermunicipais sem lhes atribuir competência própria consolidada nem meios financeiros estáveis. E é exatamente sobre este ponto que a OCDE avisa: em qualquer dos cenários, os ganhos dependem da clareza na atribuição de competências entre níveis, sob pena de duplicações e sobreposições. Sem essa clarificação, o custo da reforma chega sempre antes dos seus benefícios.

É aqui que as comunidades intermunicipais têm de deixar de ser encaradas como estruturas acessórias e passar a ser assumidas como peças centrais da arquitetura territorial do Estado.

Em muitos domínios, a escala das CIM é a escala certa: para integrar políticas públicas, ganhar eficiência, concentrar capacidade técnica e reforçar a ação dos municípios.

Mais do que estruturas de gestão de fundos comunitários, as CIM podem afirmar-se como verdadeiros centros de competências territoriais — agregando dados, produzindo inteligência territorial, apoiando planeamento estratégico, desenvolvendo capacidade antecipatória e organizando serviços partilhados.

Mas afirmar este papel exige delimitá-lo com rigor. As CIM não são um quarto nível de governo nem um substituto das câmaras municipais, e o alargamento indefinido das suas atribuições reproduziria exatamente a ambiguidade que se critica nas CCDR. O critério de delimitação pode ser simples e verificável: a CIM assume aquilo que nenhum município consegue fazer sozinho com eficiência e aquilo que o Estado central não consegue fazer com conhecimento do território.

Desse critério resultam quatro funções, e apenas quatro: inteligência territorial, isto é, agregação de dados, monitorização e avaliação de políticas à escala supramunicipal; planeamento estratégico e programação do investimento territorial; serviços partilhados e capacitação técnica dos municípios; e contratualização com o Estado central e com a União Europeia. Fora deste perímetro ficam a prestação direta de serviços de proximidade, que pertence aos municípios, e a definição de políticas nacionais e a garantia da equidade, que pertencem ao Governo.

É esta delimitação funcional — e não a acumulação sucessiva de competências — que torna a arquitetura do Estado no território inteligível e a responsabilidade política identificável.

Dito de forma simples: as CIM devem evoluir para estruturas de suporte à governação multinível e à territorialização das políticas públicas.

Não substituem os municípios. Reforçam-nos.

Permitem ganhar escala, coerência territorial e capacidade técnica sem perder proximidade nem legitimidade democrática.

Sem governo local forte, não existe descentralização efetiva.

Sem territorialização das políticas públicas, não existe verdadeira reforma do Estado.

E sem governação multinível e antecipatória, o Estado perde capacidade estratégica.

As CCDR devem ter um papel claro de coordenação regional da ação do Estado. Mas esse papel tem de ser rigorosamente delimitado.

Se se transformarem em extensões territoriais permanentes do Governo central, estaremos a recentralizar, por via indireta, aquilo que afirmamos querer descentralizar.

A arquitetura do Estado no território tem de ser inteligível:

Governo central na definição de políticas nacionais, financiamento e garantia da equidade;

CCDR na coordenação do Estado desconcentrado;

comunidades intermunicipais na integração territorial, capacidade técnica e articulação supramunicipal;

municípios na proximidade, legitimidade democrática e resposta direta aos cidadãos.

Há ainda uma condição essencial para que qualquer processo de descentralização seja sério: autonomia financeira.

Sem recursos, não existe autonomia real.

Transferir responsabilidades sem meios financeiros adequados não é descentralizar. É apenas deslocar problemas administrativos para níveis inferiores do Estado.

Portugal não precisa de mais Estado no território. Precisa de melhor Estado no território.

Um Estado mais inteligente.

Mais coordenado.

Mais territorializado.

E mais próximo dos cidadãos.

A escolha política deixou de poder ser adiada.

Ou o país assume verdadeiramente a territorialização da governação e reforça o governo local e intermunicipal, ou continuará a expandir um modelo desconcentrado que mantém o controlo no centro e limita a capacidade de resposta dos territórios.

A ambiguidade institucional já não é neutra. O modelo de Governação do Portugal 2028-2034 é amanhã.

E o país não pode continuar com essa indefinição.