À medida que várias concessões rodoviárias se aproximam do termo, Portugal terá de decidir se  pretende recuperar a gestão das vias, contratar separadamente a sua manutenção ou celebrar  novas concessões com duração de várias décadas.

Portugal aproxima-se de uma decisão que não deve ser reduzida à oposição habitual entre Estado e  setor privado. A concessão Oeste, iniciada em 1998 e com um prazo contratual de 30 anos, deverá  atingir o termo em 2028, segundo o ano de início e o prazo divulgados pela Unidade Técnica de  Acompanhamento de Projetos (UTAP, 2026c).

A UTAP assinala que o termo dos atuais contratos rodoviários ocorrerá fundamentalmente entre 2029  e 2035. Quando esses contratos terminarem, será necessário decidir quem assegura a conservação, a  exploração, a segurança, a assistência e a disponibilidade das vias (UTAP, 2026b).

A Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos participa na preparação, desenvolvimento,  execução e acompanhamento global dos processos de parcerias público-privadas e assegura o seu  acompanhamento nas matérias económico-financeiras (Entidade do Tesouro e Finanças, 2025).

No setor rodoviário, a UTAP acompanha 21 PPP: 14 concessões atribuídas diretamente pelo Estado e  sete subconcessões contratadas pela Infraestruturas de Portugal. A soma das extensões individuais  apresentadas nos quadros oficiais é de 3 700 quilómetros. Este valor não inclui a subconcessão  Algarve Litoral, cuja extensão não é indicada, pelo que representa a extensão mínima identificável a  partir dos dados publicados. A rede abrangida inclui autoestradas, itinerários principais, itinerários  complementares e estradas nacionais (UTAP, 2026c).

A dimensão financeira também é significativa. Em 2025, o setor público registou 1 246,5 milhões de  euros de encargos brutos com as PPP rodoviárias. As receitas públicas atingiram 375,6 milhões,  originando um encargo líquido de 870,9 milhões de euros. Cerca de 1 022,4 milhões, equivalentes a  82% dos encargos brutos, corresponderam a pagamentos por disponibilidade das infraestruturas  (UTAP, 2026a).

Estes valores exigem uma leitura cuidada. O encargo líquido corresponde à diferença entre os  pagamentos efetuados pelo parceiro público e as receitas que contratualmente lhe pertencem. Os  valores são apresentados pela UTAP numa ótica de fluxos de caixa e incluem IVA quando aplicável. Os  encargos brutos podem abranger pagamentos por disponibilidade, remunerações por serviço,  compensações contratuais, custos de cobrança de portagens, grandes reparações e reposições do  equilíbrio financeiro. Não correspondem ao lucro das concessionárias (UTAP, 2026a).

Existem concessões em que as portagens cobradas diretamente aos automobilistas constituem a  principal fonte de remuneração das empresas. Brisa, Lusoponte, Oeste, Litoral Centro e Douro Litoral  integram este modelo e não apresentam, em regra, fluxos públicos regulares da mesma dimensão das  concessões remuneradas por disponibilidade. Podem existir compensações, reparações, pagamentos  específicos ou outros acertos num determinado ano (UTAP, 2026c).

Esta distinção impede duas conclusões precipitadas. A primeira seria considerar todo o pagamento  público como benefício líquido dos privados. A segunda seria assumir que o pagamento demonstra, por si só, que o Estado recebeu o serviço ao melhor preço possível. Os dados financeiros agregados  não permitem sustentar nenhuma das afirmações.

Os encargos estão a aumentar?

A evolução recente não apresenta uma trajetória linear. Em termos de execução efetiva, o encargo  líquido de 2025 foi 15% inferior ao de 2024, descendo de 1 029,8 milhões para 870,9 milhões de euros.  A redução foi de aproximadamente 158,9 milhões de euros (UTAP, 2026a).

A previsão para 2026 aponta num sentido diferente, mas exige uma base de comparação precisa.  Segundo a nota técnica da UTAP sobre o Relatório do Orçamento do Estado para 2026, são  apresentados, em valores arredondados ao milhão, encargos brutos rodoviários de 1 212 milhões de  euros, receitas de 263 milhões e um encargo líquido de 950 milhões de euros (UTAP, 2026b).

O aumento de 107 milhões de euros indicado pela UTAP não resulta da comparação entre a execução  efetiva de 2025, de 870,9 milhões, e a previsão para 2026. Resulta da comparação entre duas previsões  incluídas no Relatório do Orçamento do Estado para 2026: uma estimativa de 843 milhões de euros  para 2025 e uma previsão de 950 milhões para 2026. A principal causa desta diferença é a redução das  receitas projetadas, que passam de 392 para 263 milhões de euros (UTAP, 2026b).

A distinção metodológica é necessária. A comparação entre uma execução encerrada e uma previsão  orçamental permite avaliar a ordem de grandeza, mas não autoriza a concluir que o custo efetivo  aumentará exatamente nesse montante.

Não existe uma tendência continuamente crescente ou decrescente. Os pagamentos variam com o  perfil financeiro dos contratos, as receitas de portagem, as grandes reparações, as compensações, os  mecanismos de partilha de benefícios e os acertos contratuais.

A médio prazo, a UTAP projeta uma redução dos encargos líquidos rodoviários, associada ao termo dos  contratos, sobretudo entre 2029 e 2035, e ao perfil decrescente dos pagamentos previstos em várias  parcerias. O valor atual dos encargos líquidos projetados para as PPP rodoviárias entre 2026 e 2040  ascende a 3 274 milhões de euros. O cálculo tem como referência dezembro de 2025 e utiliza uma taxa  real de desconto de 4%. Trata-se do valor atual dos compromissos previstos, não da soma nominal dos  pagamentos futuros nem do custo de eventuais novas concessões (UTAP, 2026b).

A redução dos compromissos atuais não elimina a despesa rodoviária. Uma estrada continua a  necessitar de pavimentos, sinalização, iluminação, equipamentos de segurança, inspeção de pontes,  viadutos e túneis, assistência, vigilância, centros de controlo e resposta a incidentes. A própria UTAP  reconhece que, após o termo dos contratos, os encargos relativos a estas infraestruturas permanecem  na esfera pública, embora deixem de constar das projeções das atuais PPP. O fim da concessão altera  quem organiza e executa estas atividades. Não elimina a obrigação de as assegurar (UTAP, 2026b).

A conveniência de não gerir

Uma concessão permite ao Estado contratar um resultado: uma infraestrutura disponível, conservada  e operacional, sujeita a regras, indicadores e responsabilidades contratuais. O parceiro privado  organiza trabalhadores, equipamentos, fornecedores, sistemas de cobrança, assistência rodoviária e  intervenções de manutenção.

Ao concentrar estas funções num único operador, o modelo pode reduzir a necessidade de o parceiro  público recrutar diretamente, gerir carreiras, adquirir equipamentos, coordenar vários prestadores e  assegurar internamente a operação quotidiana.

Essa conveniência tem valor. Uma organização não deve executar diretamente uma atividade apenas  por ser pública. Deve fazê-lo quando possui escala, conhecimento, recursos e capacidade para obter  um resultado melhor ou menos oneroso.

O problema surge quando a conveniência administrativa é apresentada como prova de eficiência  económica. Pagar para transferir uma responsabilidade pode ser racional. Também pode constituir  uma forma cara de compensar a incapacidade do Estado para recrutar, organizar, contratar e decidir.

A informação oficial consultada não permite afirmar que a redução das responsabilidades laborais e  operacionais tenha constituído a motivação concreta dos contratos atuais. Permite questionar se esse  fator poderá influenciar as decisões futuras entre gestão direta, contratação separada de serviços e  lançamento de uma nova concessão.

Uma concessão de longa duração oferece previsibilidade e concentra responsabilidades num  operador. Em contrapartida, reduz a flexibilidade pública, prolonga compromissos orçamentais e torna  complexa qualquer alteração às condições inicialmente contratadas. Mudanças legislativas, decisões  políticas, novas exigências técnicas ou intervenções não previstas podem originar compensações,  renegociações ou pedidos de reposição do equilíbrio financeiro.

O Estado também não deixa de gerir por entregar a operação a uma empresa. A lei atribui ao parceiro  público o acompanhamento, a avaliação e o controlo da execução da parceria. O Estado continua  obrigado a medir níveis de serviço, validar pagamentos, aplicar penalizações, acompanhar grandes  reparações, responder a litígios e preparar a transição no termo da concessão (Decreto-Lei n.º  111/2012, de 23 de maio, artigo 5.º).

Uma Administração Pública sem capacidade técnica para gerir diretamente uma rede rodoviária  poderá também não possuir capacidade suficiente para fiscalizar quem a gere. A fragilidade pública  não desaparece com a concessão. Pode apenas deslocar-se da execução operacional para a gestão  contratual.

O regime jurídico das PPP estabelece exigências destinadas a proteger o interesse público. A legislação  determina que uma parceria deve proporcionar economia e maior eficiência na utilização dos recursos  públicos face a outros modelos de contratação, melhorar o serviço e permitir a sua avaliação  permanente pelo parceiro público.

O lançamento de uma parceria exige a demonstração de benefícios relativamente às alternativas, a  análise dos impactos orçamentais, uma avaliação custo-benefício, a identificação dos riscos e a  adequação do prazo às características do projeto. A partilha de riscos deve atender à capacidade de  cada parte para os gerir, e o contrato deve implicar uma transferência significativa e efetiva de risco  para o setor privado (Decreto-Lei n.º 111/2012, de 23 de maio, artigos 4.º a 7.º).

A escolha de uma nova concessão não deveria resultar apenas da intenção de evitar mais  trabalhadores na Administração Pública, relações laborais complexas, procedimentos de contratação  ou responsabilidade operacional quotidiana. Estes fatores representam custos reais, mas não  substituem uma comparação económica entre modelos.

Quem beneficia mais?

Perguntar se as PPP beneficiam mais os privados do que o Estado é legítimo. Responder apenas com  o valor dos pagamentos anuais seria insuficiente.

Uma avaliação séria teria de conhecer o capital efetivamente aplicado em cada infraestrutura, os  custos de financiamento, as despesas de conservação, a subcontratação, as grandes reparações, os  impostos, a remuneração dos acionistas e os riscos que permaneceram verdadeiramente do lado  privado.

Também seria necessário calcular quanto custaria ao setor público garantir o mesmo serviço através  da Infraestruturas de Portugal. Esse cálculo teria de incluir salários, equipamentos, instalações,  sistemas informáticos, viaturas, contratação externa, gestão de materiais, formação, assistência  permanente, contingências, responsabilidade por falhas e investimento futuro.

O custo da gestão pública não corresponde apenas à folha salarial. O custo de uma concessão  também não corresponde apenas à remuneração anual paga pelo Estado.

A documentação oficial consultada não apresenta um comparador público atualizado que permita  confrontar, para cada infraestrutura, a continuidade da concessão, a gestão direta e a contratação  separada dos serviços. Sem essa comparação, o debate fica reduzido a duas posições ideológicas:  quem considera o setor privado sempre mais eficiente e quem entende que o Estado deve assumir  diretamente qualquer serviço público. Nenhuma responde à questão essencial.

A comparação deve considerar o custo durante todo o ciclo de vida da infraestrutura, a qualidade  obtida, o risco transferido, a flexibilidade contratual e a capacidade de intervenção perante falhas.

Uma transferência de risco só possui valor quando esse risco é real e permanece no parceiro privado.  Se o Estado assegurar receitas, compensar alterações, suportar grandes reparações ou responder pela  maioria dos acontecimentos adversos, a existência de uma sociedade concessionária não demonstra  que o risco tenha sido efetivamente transferido.

Um equilíbrio possível

O debate não exige a escolha de um único modelo para toda a rede.

Algumas vias poderão justificar uma concessão integrada, em especial quando existe investimento  significativo, complexidade operacional e risco que o mercado consiga gerir melhor. Outras poderão  ser assumidas pela Infraestruturas de Portugal, recorrendo a contratos especializados para  conservação, equipamentos ou assistência. Poderá ainda ser adotada uma separação entre  manutenção, cobrança, operação e grandes reparações.

A decisão deve resultar das características de cada infraestrutura, não de uma preferência automática  pela concessão ou pela gestão direta.

O Estado necessita de conservar capacidade técnica própria, mesmo quando escolhe um operador  privado. Precisa de conhecer os ativos, dominar os dados, avaliar pavimentos e estruturas, estimar  custos, fiscalizar níveis de serviço e negociar em condições de equilíbrio. Sem esse conhecimento,  ficará dependente da informação fornecida pelas empresas que pretende controlar.

Os novos contratos, quando se justificarem, deverão ter uma duração proporcional ao investimento  necessário, indicadores operacionais verificáveis, penalizações aplicáveis, mecanismos de partilha de  ganhos extraordinários e regras claras para compensações e reposições do equilíbrio financeiro. A  remuneração privada deve ser adequada ao capital investido, ao desempenho e ao risco efetivamente  assumido.

A transparência também terá de avançar. A documentação pública apresenta pagamentos, receitas,  investimento e contingências, mas não permite avaliar, de forma agregada, quantos trabalhadores  estão afetos a cada concessão, que parte da atividade é subcontratada, quanto custa a manutenção  corrente, qual a margem operacional ou que parcela da remuneração resulta diretamente dos  pagamentos públicos.

Portugal não deve recuperar as concessões apenas para aumentar a esfera pública, nem renová-las  apenas para evitar os encargos administrativos da gestão direta. A decisão terá de resultar de uma  comparação transparente entre custos, qualidade, riscos, capacidade operacional e consequências  financeiras ao longo de todo o ciclo de vida das infraestruturas.

Se voltar a concessionar apenas para evitar trabalhadores, fornecedores, procedimentos e conflitos  operacionais, o Estado estará a transformar uma insuficiência administrativa num compromisso  económico de várias décadas. Se assumir diretamente as infraestruturas sem meios humanos,  conhecimento técnico e capacidade de organização, limitar-se-á a transferir o problema para dentro  da Administração Pública.

A escolha não deve ser feita por preferência ideológica, inércia contratual ou conveniência imediata.  Uma nova concessão só será defensável se demonstrar que protege melhor o interesse público; a  gestão direta só fará sentido se o Estado estiver preparado para a assegurar com competência,  recursos e responsabilização.

É neste ponto que se mede a qualidade da decisão pública: na capacidade de saber quanto custa gerir,  quanto custa concessionar e que riscos permanecem, em qualquer dos modelos, do lado dos  contribuintes. Sem essa avaliação, Portugal não estará verdadeiramente a escolher entre gestão  pública e privada. Estará apenas a decidir de que forma prefere pagar pelas suas próprias limitações.