Hélder Rosalino foi secretário de Estado da Administração Pública entre 2011 e 2014, do Governo de Pedro Passos Coelho, altura em que foi criada a CReSAP (Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública). Escreve este ensaio “estritamente” a título pessoal, realça o agora presidente da Valora (do Banco de Portugal).

O caminho da CReSAP

A qualidade da Administração Pública depende, em grande medida, da qualidade dos seus dirigentes superiores. São estes que transformam prioridades políticas em execução administrativa, que asseguram continuidade institucional, que gerem recursos humanos e financeiros significativos e que respondem pela capacidade concreta do Estado para entregar resultados aos cidadãos. Por isso, a forma como são recrutados, selecionados e designados os dirigentes superiores não é uma matéria meramente procedimental. É uma questão central de qualidade da governação pública.

O modelo atualmente existente na Administração Pública portuguesa, assente na intervenção da CReSAP, criada em 2012, num processo em cuja conceção e implementação tive responsabilidades diretas enquanto secretário de Estado da Administração Pública, representou um avanço importante face a formas mais opacas e politizadas de escolha de dirigentes.

A sua principal virtude foi transformar a nomeação puramente discricionária num procedimento sujeito a critérios de mérito, experiência e adequação ao cargo. Essa evolução deve ser valorizada, na medida em que constituiu um passo importante na modernização da nossa Administração Pública (e não resultou de imposição do programa de ajustamento). Introduziu publicidade, regras, avaliação curricular, entrevista, júris próprios e uma mediação formal entre a vontade política do Governo e o provimento dos cargos de direção superior.

Contudo, o modelo em vigor revelou, como seria de esperar, limitações ao longo do tempo que já não podem ser ignoradas e que se têm vindo a agravar nos últimos anos. Como todas as reformas institucionais, a criação da CReSAP nunca deveria ter sido entendida como um ponto de chegada, mas como o início de um processo contínuo de aprendizagem, avaliação e aperfeiçoamento.

Nenhuma política pública é definitiva ou imune à necessidade de revisão. Pelo contrário, a sua qualidade depende da capacidade de incorporar a experiência acumulada, corrigir fragilidades identificadas na sua aplicação prática e adaptar-se a novos desafios e contextos.

Na realidade, a reforma na nomeação de dirigentes, concretizada em 2012, nunca foi verdadeiramente revista à luz da experiência acumulada. Pelo contrário, em vez de fazer evoluir o modelo e corrigir as fragilidades que se viessem a encontrar, a preocupação dominante da classe política, ao longo dos sucessivos ciclos governativos, parece ter sido a de contornar o sistema, explorando as suas ambiguidades, insuficiências e espaços de captura informal.

De facto, o esgotamento do atual modelo da CReSAP não resultou apenas de alterações legislativas pontuais que a foram fragilizando progressivamente, mas sobretudo de mecanismos graduais de erosão institucional, através da multiplicação de exceções, regimes paralelos e soluções transitórias que reduziram progressivamente o alcance efetivo do sistema meritocrático que visava implementar.

As limitações do modelo atual

As consequências desta erosão institucional refletem-se hoje em limitações concretas no funcionamento da CReSAP, que comprometem a sua capacidade para assegurar uma seleção orientada pelo mérito dos dirigentes públicos.

A primeira grande limitação do sistema atual é a sua excessiva passividade. A Administração Pública abre concursos e espera que os candidatos certos apareçam. Mas publicar um aviso não é o mesmo que recrutar. Para cargos de elevada responsabilidade, o Estado não pode limitar-se a anunciar uma vaga. Deve procurar ativamente os melhores perfis disponíveis, dentro e fora da Administração Pública. Muitos profissionais altamente qualificados, sobretudo os que estão no setor privado, não acompanham a Bolsa de Emprego Público, não leem avisos no Diário da República e não consideram, sequer, espontaneamente uma candidatura a um cargo dirigente na Administração Pública, por mais importante que ele seja. Se o Estado quer atrair talento, tem de agir como uma organização que disputa talento no mercado de emprego.

A segunda limitação é a dificuldade em gerar universos de candidatos suficientemente fortes. Em vários procedimentos, a CReSAP tem dificuldade em reunir, imagine-se, três candidatos adequados para apresentar ao Governo. Isto mostra que o problema não está apenas na seleção, está antes na atração (ou seja, no recrutamento propriamente dito).

A Administração Pública portuguesa continua excessivamente dependente de candidatos internos, muitas vezes oriundos dos mesmos ministérios, dos mesmos organismos ou dos mesmos circuitos administrativos e políticos. O resultado é um sistema formalmente aberto, mas sociologicamente fechado. A lei permite a entrada de candidatos externos, mas o processo real continua a favorecer quem já conhece a máquina administrativa, os seus códigos e os seus canais de progressão e, sobretudo, quem já tem relações de poder.

A terceira limitação (e talvez a mais severa) é o regime de substituição, abusivamente usado pelo poder político. Na prática, a substituição funciona cada vez mais como uma antecâmara informal da nomeação definitiva. Quem exerce o cargo antes do concurso (muitas vezes por longos períodos) adquire uma vantagem objetiva: conhece os dossiês, as equipas, os interlocutores políticos, os constrangimentos internos e a agenda imediata do organismo. Mesmo que o procedimento concursal seja formalmente aberto e imparcial, o candidato que já se encontra em funções parte em posição privilegiada.

Existem estudos académicos que demonstram que a maioria dos dirigentes nomeados em definitivo já exercia funções em regime de substituição (perto de 70%), e que a duração média das nomeações neste regime excedeu largamente o limite legal de 90 dias previsto para a abertura do procedimento concursal (valores médios superiores a 500 dias e casos extremos de mais de 2.000 dias). O problema não é apenas jurídico, é sobretudo institucional. A substituição prolongada altera o equilíbrio competitivo do concurso e transforma uma solução excecional de continuidade administrativa num mecanismo potencial de incumbência. Em muitos casos, o membro do Governo acaba por nomear previamente um dirigente em regime de substituição antes da abertura do procedimento concursal, condicionando materialmente o processo de seleção subsequente.

O substituto surge, assim, como alguém já avaliado politicamente, já ligado à tutela política e integrado na dinâmica decisória do organismo. Nestas circunstâncias, o concurso arrisca deixar de funcionar como um verdadeiro mecanismo de seleção competitiva para passar a operar como um mecanismo de ratificação de uma escolha previamente estabilizada pelo poder político.

A quarta limitação está na composição do júri dos concursos. A presença de membros ligados ao ministério permite conhecimento setorial, mas também mantém uma proximidade institucional excessiva face à tutela política. Para cargos de direção superior, o júri deve ser o mais independente possível do ministério que irá beneficiar da designação. O conhecimento técnico e setorial é indispensável, mas pode ser assegurado por peritos independentes, académicos, antigos dirigentes públicos, especialistas da área ou profissionais reconhecidos, sem necessidade de integrar representantes da esfera ministerial diretamente interessada.

O problema não se limita à proximidade institucional entre os vogais ministeriais e a tutela política. Existe também um potencial conflito estrutural de interesses associado à circunstância de dirigentes ou técnicos hierarquicamente subordinados poderem participar na avaliação de futuros superiores hierárquicos. Em termos organizacionais, trata-se de uma disfunção relevante: subordinados avaliam futuros superiores. Esta realidade fragiliza a perceção de independência do processo e pode introduzir incentivos de conformidade, prudência ou alinhamento informal com preferências previamente conhecidas da tutela.

A quinta limitação é a própria lógica da decisão final. O modelo atual conduz à apresentação de uma shortlist de candidatos considerados adequados, cabendo depois ao membro do Governo escolher. Este desenho reduz a arbitrariedade, mas não elimina a ambiguidade. Se três candidatos são apresentados em plano equivalente, a responsabilidade técnica da CReSAP fica diluída e a margem política do Governo permanece ampla. O sistema deveria responder a uma pergunta mais exigente: não apenas quais são os candidatos aceitáveis, mas qual é o melhor candidato para aquela missão concreta.

A sexta limitação é a ausência de uma verdadeira lógica de planeamento sucessório. Muitos processos são lançados tarde, quando a vacatura do cargo já ocorreu ou está iminente, criando pressão para soluções transitórias e reforçando a dependência do regime de substituição. Uma Administração Pública madura não deve tratar a sucessão na direção superior como um acontecimento inesperado. O termo das comissões de serviço é previsível. As necessidades de renovação são conhecidas. Os riscos de saída podem ser antecipados. Quando o Estado não planeia a sucessão, enfraquece a qualidade da escolha e aumenta a probabilidade de decisões apressadas e enviesadas.

A sétima limitação prende-se com os métodos de avaliação. A entrevista tradicional e a análise curricular continuam a ter um peso excessivo. São instrumentos úteis, mas insuficientes para avaliar liderança pública em contextos complexos. Um bom currículo não prova capacidade de execução. Uma boa entrevista não prova capacidade de decisão sob pressão. Para cargos superiores, é necessário avaliar como os candidatos pensam, priorizam, decidem, comunicam, gerem conflitos, lidam com escassez de recursos e resistem a pressões políticas ou corporativas. A liderança pública deve ser testada em situações próximas da realidade, não apenas declarada em entrevista.

Proposta de nova arquitetura para o recrutamento dos dirigentes superiores

Aceitando este diagnóstico, a reforma do modelo de recrutamento dos altos dirigentes públicos deve passar por um conjunto de (8) eixos estruturantes, a seguir explicitados.

Primeiro: Introdução de empresas de pesquisa direta de executivos no processo conduzido pela CReSAP

Sempre que esteja em causa um cargo de direção superior, a abertura pública do concurso deverá ser acompanhada por um mandato profissional de identificação e atração de candidatos, a desenvolver por uma empresa de pesquisa direta de executivos (as chamadas empresas de headhunting). Estas empresas (a pré-qualificar pela CReSAP) terão a missão de mapear o mercado, identificar profissionais qualificados, contactar potenciais candidatos, explicar a missão do cargo e incentivá-los a apresentar candidatura formal. É, aliás, o mesmo procedimento utilizado para o recrutamento de cargos de topo em empresas privadas de média e grande dimensão. Esta intervenção não substituirá o concurso público, nem criará vias paralelas de nomeação. Todos os candidatos, contactados ou espontâneos, terão de se candidatar pelo mesmo procedimento, cumprir os mesmos requisitos e ser avaliados pela mesma matriz de mérito.

Esta alteração permitirá ao Estado chegar a profissionais que hoje ficam fora do radar: gestores (públicos e privados) com provas dadas, quadros superiores do setor privado, académicos, especialistas da área, dirigentes de organizações internacionais, peritos em transformação digital, finanças públicas, saúde, segurança social, ambiente, educação ou inovação administrativa.

O objetivo não será importar mecanicamente lógicas privadas para o Estado, mas sim aumentar a qualidade e diversidade do universo de candidatos. O Estado deverá ter ambição para recrutar os melhores líderes disponíveis, não apenas os que se candidatam por iniciativa própria.

A Administração Pública deve continuar a garantir igualdade de acesso, publicidade e critérios objetivos, mas isso não a obriga à passividade. O princípio da igualdade não impede que o Estado procure ativamente candidatos qualificados. Pelo contrário, uma procura ativa pode tornar o processo mais justo e competitivo, alargando o universo real de candidaturas e reduzindo a endogamia administrativa.

Segundo: Fim do regime de substituição como mecanismo normal de preenchimento transitório de cargos superiores

Em caso de vacatura do cargo, a gestão deverá ser automaticamente assegurada pelo dirigente que, na hierarquia do organismo, se encontre em posição legal e funcional para garantir a sua continuidade administrativa (por exemplo: o subdiretor mais antigo). Não poderá haver uma escolha política de substituto. Haverá apenas gestão interina automática, limitada e neutra. Esta solução preservará a continuidade dos serviços sem criar uma vantagem concursal artificial.

A essa regra deveria acrescer um impedimento claro: quem exerça a gestão interina do cargo por período superior a seis meses ficará impedido de se candidatar ao procedimento concursal destinado ao provimento desse mesmo cargo. A finalidade é simples: impedir que a gestão temporária se transforme em vantagem competitiva. Se alguém dirige interinamente o organismo durante demasiado tempo, passa a dispor de informação, visibilidade e relação institucional que os demais candidatos não possuem. O concurso deve escolher o melhor candidato, não confirmar quem já foi colocado no cargo por via transitória.

Terceiro: Planeamento e preparação do processo sucessório de forma obrigatória

O procedimento de recrutamento para cargos de direção superior deverá iniciar-se entre nove e doze meses antes do termo previsível da comissão de serviço ou da vacatura conhecida. Sempre que o fim do mandato seja antecipável, a CReSAP e a tutela deverão estar obrigadas a desencadear, com antecedência suficiente, a preparação do perfil, da carta de missão, do calendário concursal e da contratação de serviços de headhunting. Esta regra reduziria a urgência artificial, limitaria o recurso a soluções interinas e permitiria desenhar processos mais exigentes. A boa seleção começa antes de a vaga se materializar: começa no planeamento e preparação da sucessão do dirigente.

Quarto: Reforço da independência do júri

Os membros ligados ao ministério deverão deixar de integrar o júri de seleção. A sua substituição deverá fazer-se por peritos independentes, escolhidos em função do setor, da missão e das competências exigidas pelo cargo. O júri deverá integrar representantes da CReSAP, peritos independentes em gestão e liderança organizacional (com conhecimento do setor), e um representante da empresa de headhunting, sujeito a regras estritas de independência, confidencialidade e prevenção de conflitos de interesses. A presença do headhunter no processo permitirá trazer conhecimento do mercado e dos perfis disponíveis e informação qualificada sobre a atração de candidatos. Para evitar captura do procedimento, o seu papel deverá ser regulado com precisão, designadamente quanto ao direito de voto, deveres de imparcialidade e incompatibilidades.

Quinto: Reforço dos métodos de avaliação

Para cargos de direção superior, a avaliação não deve depender predominantemente de currículo e entrevista. A CReSAP deverá incorporar assessment centers, case studies e simulações. Os candidatos deverão ser confrontados com problemas realistas: uma crise operacional no organismo, um conflito entre equipas, uma restrição orçamental severa, uma falha de serviço público, uma pressão política incompatível com prioridades técnicas, uma necessidade urgente de transformação digital ou uma situação de resistência interna à mudança. O objetivo será observar comportamentos, raciocínio, capacidade de decisão e maturidade institucional.

Os assessment centers permitirão comparar candidatos em exercícios padronizados, reduzindo o peso da impressão subjetiva da entrevista. Esta mudança tornará o processo mais preditivo: não se avaliará apenas o que o candidato fez no passado ou o que afirma ser capaz de fazer, mas como responde perante desafios semelhantes aos que encontrará no cargo. Os case studies permitirão avaliar a capacidade estratégica dos candidatos. Perante um problema concreto do organismo, cada candidato deverá apresentar um diagnóstico, prioridades, plano de ação, riscos, indicadores e modelo de execução. As simulações permitirão avaliar liderança sob pressão, comunicação, gestão de conflito e capacidade de negociação.

Sexto: Abandono da shortlist indiferenciada e identificação do melhor candidato

No final do procedimento, o júri não deverá limitar-se a entregar três nomes ao Governo. Deverá propor claramente um candidato preferencial, acompanhado de uma fundamentação comparativa robusta. Poderá existir uma lista ordenada de reserva, com segundo e terceiro candidatos, mas a decisão técnica terá de ser inequívoca. O júri deverá responder à pergunta essencial: quem é, segundo os critérios publicados e a avaliação realizada, o candidato mais adequado para cumprir aquela carta de missão?

Esta alteração aumentaria a responsabilidade de todos os intervenientes. A CReSAP e o júri deixarão de se limitar a validar candidatos elegíveis; passarão a assumir uma indicação técnica clara. O Governo, por sua vez, deverá aceitar o candidato proposto ou, em situações muito excecionais, recusá-lo por despacho especialmente fundamentado e publicitado. Mas deixará de poder escolher livremente entre três nomes apresentados como equivalentes. A margem política não desaparecerá, mas ficaria mais escrutinável. A confiança política terá de se compatibilizar com uma ordenação técnica explícita.

Sétimo: Introdução de um novo modelo remuneratório para os dirigentes superiores da Administração Pública, aproximando-o do regime aplicável aos gestores públicos

A atratividade e qualidade da direção superior da Administração Pública dependem não apenas da exigência dos processos de recrutamento, mas também da existência de um enquadramento remuneratório competitivo, transparente e coerente com o nível de responsabilidade exercido.

Atualmente, verifica-se uma assimetria significativa entre as exigências colocadas aos dirigentes superiores da Administração Pública e o regime remuneratório que lhes é aplicável, quando comparado com o dos gestores públicos do setor empresarial do Estado. Esta situação está, progressivamente, a conduzir à proliferação de regimes de equiparação a gestor público em diversos organismos da Administração Central, num processo de fragmentação que enfraquece a coerência do modelo de direção superior da Administração Pública.

Este fenómeno constitui, em si mesmo, um sinal institucional de erosão do modelo da CReSAP, revelando a crescente procura de mecanismos alternativos de recrutamento considerados mais flexíveis, competitivos e ajustados às exigências de gestão de organizações públicas complexas (como sucede com a maioria dos organismos da Administração Central).

Acresce que os dirigentes superiores da Administração Pública exercem, em muitos casos, funções de elevada complexidade técnica, financeira e organizacional, exigindo competências de liderança estratégica, gestão de risco e capacidade de transformação comparáveis às requeridas em organizações públicas empresariais ou privadas de grande dimensão. Não é, por isso, coerente exigir esse nível de responsabilidade sem assegurar um enquadramento remuneratório compatível com a natureza e a exigência das funções.

A reforma deverá, por isso, acrescentar uma nova dimensão: a aplicação aos dirigentes superiores da Administração Central de um princípio de enquadramento remuneratório equivalente ao regime dos gestores públicos, organizado por níveis de responsabilidade funcional (Níveis A, B e C). Estes níveis serão definidos em função, por exemplo, da dimensão orçamental do organismo, número de trabalhadores, complexidade regulatória, impacto estratégico e exigência técnica do cargo. Será, igualmente, uma oportunidade para fazer uma revalorização remuneratória dos cargos de direção superior da Administração Pública, baseada em pressupostos sérios, transparentes e fundamentados (será uma segunda reforma, em acréscimo à reforma da CReSAP).

Este modelo permitirá introduzir maior racionalidade, comparabilidade e justiça interna no sistema remuneratório da alta administração pública, reduzindo distorções atualmente existentes entre organismos com responsabilidades muito diferenciadas. Permitirá igualmente reforçar a capacidade competitiva do Estado no recrutamento de dirigentes de elevada qualidade, sem abandonar princípios de transparência, controlo público e responsabilização.

A aproximação ao modelo aplicável aos gestores públicos não significará uma empresarialização da Administração Pública, mas antes o reconhecimento de que determinadas funções dirigentes exigem competências de liderança, gestão e execução comparáveis às requeridas em organizações públicas empresariais ou privadas de grande dimensão. Um Estado mais exigente na escolha dos seus dirigentes deve também ser capaz de oferecer condições compatíveis com o grau de responsabilidade que lhes atribui.

Oitavo: Restringir substancialmente a possibilidade de cessação antecipada das comissões de serviço a fundamentos objetivamente verificáveis

Uma verdadeira profissionalização da direção superior da Administração Pública exige que a estabilidade funcional dos dirigentes seja compatível com a exigência e independência do respetivo processo de recrutamento. O processo tem de ser credibilizado em todas as dimensões. Não faz, por isso, sentido construir um sistema de seleção rigoroso, competitivo e assente no mérito para, posteriormente, permitir que os dirigentes possam ser afastados através de fundamentos excessivamente amplos, indeterminados ou dificilmente escrutináveis. Em muitos casos, por razões de mera oportunidade política, sem fundamentação objetiva suficientemente escrutinável.

O atual Estatuto do Pessoal Dirigente permite a cessação antecipada das comissões de serviço, designadamente por despacho na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, bem como por extinção ou reorganização da unidade orgânica. Embora estes fundamentos tenham sido concebidos para responder a situações excecionais, a sua formulação acabou por criar uma margem significativa de discricionariedade política, suscetível de comprometer a estabilidade e a independência da direção superior da Administração Pública. Em particular, a possibilidade de cessação da comissão de serviço com fundamento na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços constitui um critério de reduzida densidade normativa. Trata-se de um conceito jurídico indeterminado, cujo conteúdo é dificilmente objetivável e cuja verificação prática é impossível de escrutinar.

Na ausência de parâmetros objetivos, este fundamento pode transformar-se num mecanismo de substituição discricionária de dirigentes, permitindo justificar decisões previamente tomadas sem necessidade de demonstrar incumprimento da carta de missão, insuficiência de desempenho, perda de competências ou violação dos deveres funcionais. Este fundamento tem, de facto, sido usado e abusado pelos Governos para fazer mudanças puramente políticas, como a prática tem demonstrado.

Também o fundamento relativo à reorganização da unidade orgânica merece ser objeto de revisão. Naturalmente, a extinção efetiva de um organismo ou do cargo dirigente deve determinar a cessação da respetiva comissão de serviço.

Contudo, simples alterações da estrutura orgânica, mudanças de designação, redistribuições marginais de competências ou reorganizações essencialmente formais não deverão constituir fundamento suficiente para determinar a substituição dos dirigentes em funções. A reorganização administrativa não pode converter-se num mecanismo indireto de renovação discricionária das lideranças administrativas. E, na verdade, este expediente tem sido amplamente usado para substituir dirigentes em várias áreas do Estado.

A reforma deverá, por isso, restringir substancialmente a cessação antecipada das comissões de serviço a fundamentos objetivamente verificáveis e suscetíveis de controlo jurisdicional, designadamente o incumprimento grave e reiterado da carta de missão, a avaliação negativa do desempenho, a prática de infração disciplinar, a perda superveniente dos requisitos legais para o exercício do cargo ou a efetiva extinção do organismo ou do próprio cargo dirigente.

Nota final

O debate em torno da CReSAP ultrapassou há muito a discussão sobre o seu modelo de funcionamento. O que verdadeiramente está em causa é o modelo de direção superior que se pretende para a Administração Pública e os princípios que devem presidir à escolha dos seus dirigentes.

Se se entende que a seleção dos dirigentes superiores deve assentar no mérito, na competência e na independência técnica, então importa reformar profundamente o modelo atual, corrigindo as fragilidades que a experiência revelou.

Se, pelo contrário, se considerar que a direção superior da Administração Pública deve refletir predominantemente a confiança política do Governo, então essa opção deve ser assumida de forma clara e consequente, regressando a um modelo de livre nomeação política.

Qualquer uma destas posições é, em si mesma, defensável. O que dificilmente se justifica é a manutenção de um sistema que proclama o mérito como princípio estruturante, mas cuja evolução tem vindo a afastá-lo progressivamente desse objetivo.

Entre um sistema verdadeiramente assente no mérito e um sistema assumidamente político existe uma escolha legítima. O que não é legítimo é continuar a manter um sistema que afirma uma coisa e pratica outra.