“Sem alterações estruturais, não se preveem melhorias relevantes para mitigar o problema dos incêndios rurais em Portugal.” O aviso aparece nas últimas páginas do relatório da Comissão Técnica Independente (CTI) criada pela Assembleia da República para avaliar os incêndios rurais de 2025. Mas podia aparecer logo no início, porque resume todo o documento. Oito anos depois de Pedrógão Grande, os peritos concluem que Portugal mudou leis, criou novas instituições e reformou profundamente o sistema de gestão dos fogos rurais. O problema, defendem, é que uma parte importante dessa transformação continua sem chegar ao território.

Mais do que explicar por que ardeu tanto em 2025, a Comissão procurou responder ao que mudou — e ao que continua por mudar — no sistema português de gestão dos fogos rurais desde Pedrógão Grande. A resposta ocupa 361 páginas e deixa um diagnóstico particularmente duro sobre o estado do sistema.

Portugal mudou desde 2017. Foram aprovadas novas leis, criada a Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF), implementado o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) e aprovado o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR). Mas, apesar dessa profunda reforma institucional, a Comissão conclui que muitos dos instrumentos previstos continuam por concretizar e que os resultados observados em 2025 ficaram “muito aquém daquilo que foram as expectativas associadas à criação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais”. A informação recolhida, acrescentam os peritos, permite identificar “uma incapacidade sistémica e uma insuficiência estratégica” em áreas decisivas para reduzir o impacto dos grandes incêndios.

Ao contrário das duas Comissões Técnicas Independentes criadas depois de Pedrógão Grande e dos incêndios de outubro de 2017, esta chegou com grande atraso. A sua constituição foi sendo sucessivamente adiada e só avançou depois da aprovação da Lei n.º 5/2026, de 19 de janeiro. A tomada de posse ocorreu apenas a 22 de abril de 2026, quando a preparação da nova época de incêndios já estava em curso. O atraso motivou críticas públicas, entre elas as do antigo ministro da Administração Interna António José Seguro, já na condição de novo Presidente da República, que alertou para o risco de o país enfrentar mais um verão sem conhecer as conclusões de uma avaliação independente sobre os incêndios do ano anterior.

Quando finalmente iniciou funções, a Comissão decidiu alargar o âmbito dos trabalhos. Em vez de analisar apenas os incêndios de agosto do ano passado, estudou toda a época de fogos rurais de 2025 em Portugal continental, comparou-a com a evolução do sistema entre 2018 e 2024 e concentrou parte da investigação nos 11 incêndios que ultrapassaram os cinco mil hectares, procurando perceber por que escaparam ao ataque inicial e se transformaram em grandes incêndios.

A Comissão reuniu doze especialistas de áreas como a engenharia florestal, a meteorologia, a geografia, a proteção civil, a gestão do território e as ciências sociais. Cruzou documentação operacional, cartografia, relatórios técnicos, questionários dirigidos a dirigentes, operacionais e população e ouviu vinte entidades ligadas ao sistema de gestão dos fogos rurais. O resultado, agora publicado, é um dos documentos mais completos produzidos desde a reforma iniciada após Pedrógão Grande e responde às 22 atribuições definidas pela Assembleia da República.

O calor não explica tudo: por que arderam 271.587 hectares?

O verão de 2025 reuniu praticamente todos os ingredientes que favorecem os grandes incêndios. Temperaturas muito elevadas, vegetação extremamente seca, humidade relativa baixa e vários episódios de vento criaram condições excecionais para a propagação do fogo. A Comissão reconhece-o desde as primeiras páginas do relatório, mas faz também uma distinção essencial: as condições meteorológicas ajudam a explicar a violência da época de incêndios, mas não explicam, por si só, a dimensão da área ardida.

Em 2025 registaram-se 8.256 incêndios rurais e arderam 271.587 hectares, a quarta maior área ardida desde que existem registos oficiais. O maior incêndio ocorreu no Piódão, ultrapassando os 65 mil hectares e tornando-se o maior incêndio alguma vez registado em Portugal.

No entanto, é outro número que concentra a atenção dos peritos. Dos mais de oito mil incêndios registados durante o ano passado, apenas 32 — 0,38% do total — foram responsáveis por 87,8% de toda a área ardida. É precisamente nesse pequeno grupo de ocorrências que a Comissão procura perceber onde falhou o sistema e a conclusão surge formulada numa frase que atravessa praticamente todo o relatório: “A área ardida superou o que seria expectável face a essas condições.”

A frase altera completamente a leitura dos incêndios de 2025. A Comissão não desvaloriza o impacto do calor extremo, da seca ou do vento. Mas afirma que, mesmo tendo em conta esse contexto meteorológico, a dimensão dos incêndios ultrapassou aquilo que seria previsível, porque houve outros fatores que contribuíram para a propagação do fogo.

Um deles continua a ser o território. A gestão de combustíveis permanece, segundo o relatório, “num nível estruturalmente baixo face ao planeado”. Nas áreas abrangidas pelos onze maiores incêndios analisados, a rede primária executada correspondia a apenas 41,3% do previsto e representava 0,9% da área que acabaria por arder. A Comissão reconhece que houve situações em que essas áreas geridas atrasaram ou dificultaram a progressão das chamas. Mas conclui que a sua dimensão e distribuição continuam insuficientes para alterar o comportamento dos grandes incêndios à escala da paisagem.

O diagnóstico surge acompanhado de uma das frases mais duras de todo o relatório. “A informação recolhida permite identificar uma incapacidade sistémica e uma insuficiência estratégica nesta matéria, mas não permite concluir pela existência de negligência de entidades com responsabilidade na gestão do território.” Ou seja, a Comissão afasta a ideia de que a responsabilidade possa ser atribuída a uma única entidade ou a uma decisão concreta. O problema é estrutural e resulta da forma como o território continua a ser preparado para enfrentar incêndios cada vez mais intensos.

Mais do que perguntar por que começou cada incêndio, a Comissão procurou perceber por que razão alguns deles cresceram rapidamente até se tornarem impossíveis de controlar. E a análise é muito crítica.

O sistema continua a chegar atrás do fogo

Há um dado que, à primeira vista, parece contrariar o diagnóstico da Comissão. Em 2025, a taxa global de sucesso do ataque inicial aos incêndios manteve-se acima dos 90%, um valor semelhante ao de anos anteriores e que, isoladamente, poderia sugerir um sistema eficaz. Mas se se olhar para os incêndios que verdadeiramente marcaram a época, essa leitura muda por completo.

Nos fogos com potencial para evoluir rapidamente para grandes incêndios, a taxa de sucesso desceu para 55,4%. E foram precisamente essas ocorrências que determinaram o balanço final do ano: os incêndios que escaparam ao ataque inicial dos bombeiros acabaram por ser responsáveis por 98,4% de toda a área ardida. Para a Comissão, é aqui que está um dos principais problemas do sistema português de gestão dos fogos rurais: não nos milhares de pequenos incêndios que são dominados rapidamente, mas na reduzida percentagem de ocorrências que conseguem escapar ao primeiro ataque e evoluem para incêndios de comportamento extremo.

É por isso que o relatório insiste menos na quantidade de meios disponíveis e muito mais na forma como esses meios são utilizados. Ao longo da análise dos onze maiores incêndios de 2025 repetem-se as referências às dificuldades em antecipar a evolução do fogo, reconhecer as chamadas oportunidades de supressão — os momentos em que o incêndio ainda pode ser travado antes de atingir uma intensidade extrema —, apoiar tecnicamente as decisões dos comandantes e planear operações para além da resposta imediata. Em muitas ocorrências, conclui a Comissão, a análise prospetiva do comportamento do fogo foi insuficiente ou inexistente e continuou a depender da experiência individual de alguns comandantes ou de um número reduzido de especialistas.

Uma das conclusões mais importantes do relatório surge precisamente neste ponto: “A antecipação da evolução dos incêndios e a identificação das janelas operacionais não se traduziram numa capacidade efetiva para impedir fases posteriores de expansão, apesar da ampla disponibilidade de recursos nos teatros de operações.” A frase vai contra uma das explicações mais frequentes sempre que ocorre um grande incêndio: a falta de meios.

A Comissão não conclui que os grandes incêndios de 2025 tenham crescido por inexistência de recursos. Pelo contrário. Em várias operações existiam meios significativos mobilizados. Só que em muitos casos, esses recursos não conseguiram ser posicionados no local certo e no momento certo para impedir que o fogo voltasse a ganhar intensidade.

Essa dificuldade torna-se evidente quando os peritos analisam a evolução operacional dos grandes incêndios. Durante algumas fases, o fogo avançou a velocidades entre dois e três quilómetros por hora, com intensidades incompatíveis com qualquer ataque direto, incluindo por meios aéreos. Mas praticamente todos os incêndios analisados passaram também por períodos em que o comportamento das chamas diminuiu e permitia uma atuação mais eficaz. Essas janelas existiram. O que a Comissão questiona é por que razão nem sempre foram aproveitadas para consolidar o perímetro e evitar novas fases de expansão.

Ao mesmo tempo, os investigadores identificam outro padrão comum aos onze grandes incêndios analisados. Sempre que povoações, habitações ou infraestruturas ficaram ameaçadas, os meios concentraram-se naturalmente na sua proteção imediata. Essa opção permitiu reduzir o risco para as populações, mas teve uma consequência operacional que a Comissão considera decisiva: enquanto uma frente de fogo era combatida junto de uma aldeia ou de uma estrada, outras continuavam a progredir sem oposição, acabando por ameaçar novas localidades.

A conclusão surge formulada de forma clara. “Os resultados evidenciam uma sistemática concentração de recursos junto a povoações e estradas, não intervindo para impedir a progressão dos incêndios para outras áreas e, dessa forma, vindo a afetar outras povoações.”

O relatório identifica ainda outra fragilidade estrutural. A capacidade técnica disponível para apoiar o comando continua desigual e depende demasiado da experiência acumulada por um número reduzido de especialistas. Em muitos postos de comando não existiu uma avaliação contínua do comportamento expectável do incêndio, capaz de apoiar decisões sobre posicionamento de meios, definição de prioridades ou antecipação das mudanças provocadas pelo relevo, pelo vento ou pela disponibilidade de combustível. O resultado foi uma resposta frequentemente centrada na evolução imediata do incêndio, em vez de procurar condicionar aquilo que iria acontecer nas horas seguintes.

Os questionários realizados pela Comissão reforçam esse diagnóstico. Mais de 70% dos responsáveis ouvidos classificaram como inadequada ou muito inadequada a gestão da exaustão e dos períodos de descanso durante os grandes incêndios. Mais de metade considerou igualmente insuficiente o nível de especialização disponível para responder a ocorrências complexas. Em vários incêndios houve equipas e veículos temporariamente indisponíveis por falta de rendições, obrigando operacionais a regressar ao combate após períodos curtos de descanso.

Ao longo de dezenas de páginas, o relatório regressa sucessivamente às mesmas ideias: antecipação, especialização, apoio técnico à decisão, formação, integração entre prevenção e combate e capacidade para aproveitar as oportunidades de supressão antes de o incêndio atingir níveis extremos de intensidade. Os problemas observados em 2025, conclui a Comissão, não começaram quando os incêndios deflagraram, começaram muito antes.

E obrigam a voltar à pergunta que atravessa todo o relatório: o que mudou realmente no sistema português de gestão dos fogos rurais desde Pedrógão Grande?

Oito anos depois de Pedrógão, as reformas continuam incompletas

Quando a Comissão Técnica Independente analisa os incêndios de 2025, não está apenas a avaliar uma época particularmente severa. Está também a medir o impacto da maior reforma do sistema português de gestão dos fogos rurais desde Pedrógão Grande.

Os incêndios de junho e outubro de 2017 desencadearam uma profunda reorganização institucional. Foram criadas novas estruturas, redefinidas competências, aprovados novos instrumentos de planeamento e assumido um princípio que atravessa toda a reforma: prevenção e combate deixariam de funcionar como áreas separadas para passarem a integrar uma estratégia única de gestão dos fogos rurais. A Comissão reconhece que essa transformação existiu, mas conclui que ficou longe de produzir os resultados esperados.

Ao avaliar o funcionamento do sistema durante os incêndios de 2025, o relatório afirma que “diversos instrumentos necessários à operacionalização” do novo modelo continuam por concretizar e que os resultados ficaram “muito aquém daquilo que foram as expectativas associadas à criação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais”. Os três princípios estruturantes da reforma — aproximar prevenção e supressão, reforçar a profissionalização e apostar na qualificação e especialização da intervenção — continuam, segundo a Comissão, plenamente válidos.

Mas deixa um aviso. “Mantêm-se válidos os três princípios basilares do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (…), mas a sua aplicação efetiva no terreno continua longe de ser alcançada.” A frase ajuda também a explicar a natureza das recomendações apresentadas no final do relatório. Ao contrário do que aconteceu depois de Pedrógão Grande, a Comissão não propõe uma nova reforma legislativa nem defende a criação de novas entidades. Os próprios membros admitem que não foi possível alcançar consenso sobre uma reorganização institucional mais profunda do sistema de supressão e optaram por centrar o relatório na execução das reformas já aprovadas.

A lógica é simples: antes de criar novas leis ou novos organismos, é necessário fazer funcionar aquilo que já existe. Essa opção é visível também num dos aspetos que poderá causar mais surpresa a quem leia apenas a síntese: apesar de identificar a gestão de combustíveis como uma das maiores fragilidades estruturais do território português, a Comissão não apresenta recomendações específicas dedicadas a esta matéria.

A explicação surge nas páginas finais do relatório. Aumentar a área tratada continuará a produzir resultados limitados se o dispositivo operacional não conseguir aproveitar essas zonas para travar os incêndios quando surgem oportunidades de supressão. A prevenção e o combate, defendem os peritos, não podem continuar a evoluir em paralelo, têm de funcionar como partes da mesma estratégia.

Há ainda outra conclusão que atravessa discretamente todo o documento. O problema identificado pela Comissão não é apenas operacional. Também não é apenas meteorológico. É sistémico. O território continua vulnerável. A gestão de combustíveis permanece insuficiente à escala da paisagem. O sistema operacional continua a revelar dificuldades perante incêndios extremos. A comunicação de emergência mantém fortes assimetrias entre municípios. A formação e a especialização dos agentes não evoluíram ao ritmo previsto. E uma parte importante da arquitetura criada depois de 2017 continua sem tradução prática suficiente no terreno.

É precisamente essa acumulação de fragilidades que leva a Comissão a concluir que os incêndios de 2025 não podem ser explicados por um único fator. O calor extremo ajudou a criar condições excecionais, mas a dimensão da tragédia resulta, segundo os peritos, da conjugação entre um território vulnerável, um sistema operacional que continua a responder de forma predominantemente reativa e reformas que permanecem incompletas.

O relatório evita, contudo, procurar culpados individuais. O objetivo não parece ser apontar responsabilidades isoladas, mas sim identificar as mudanças que considera prioritárias para reduzir o impacto dos grandes incêndios nos próximos anos. Essas mudanças estão sintetizadas em vinte recomendações dirigidas ao Governo, à Assembleia da República e às restantes entidades responsáveis pelo sistema de gestão dos fogos rurais.

O aviso que fica para o futuro

Ao longo das tais 361 páginas, a terceira Comissão Técnica Independente evita explicações simples para um problema que considera cada vez mais complexo. O calor extremo, a seca acumulada, a acumulação de combustível, a gestão do território, a resposta operacional, a comunicação, a formação dos agentes e a concretização incompleta das reformas surgem sempre ligados entre si.

Também evita outra conclusão fácil: a de que nada mudou desde Pedrógão Grande. Mudou. O país tem hoje um enquadramento legal diferente, novas instituições, novos instrumentos de planeamento e uma estratégia que procura integrar prevenção e combate. O que a Comissão coloca em causa não é a necessidade dessas reformas, mas sim a sua concretização.

Em todo o relatório, os peritos repetem a mesma ideia sob diferentes formas: muitas das mudanças aprovadas depois de 2017 continuam sem tradução prática suficiente no território e nas operações. É essa distância entre aquilo que foi legislado e aquilo que acontece no terreno que, na leitura da Comissão, ajuda a explicar por que continua Portugal a enfrentar grandes incêndios com impactos tão elevados.

O documento termina, por isso, menos preocupado em fazer o balanço de 2025 do que em deixar um aviso para o futuro. Se o país não conseguir transformar em realidade as reformas que aprovou depois de Pedrógão Grande, dificilmente responderá de forma diferente aos incêndios extremos que a própria comunidade científica prevê serem cada vez mais frequentes.

É essa a mensagem que acaba por ficar sintetizada na última das grandes conclusões do relatório da Comissão: “Sem alterações estruturais, não se preveem melhorias relevantes para mitigar o problema dos incêndios rurais em Portugal.”

As 20 recomendações da Comissão Técnica Independente

Os peritos consideram que a arquitetura institucional essencial já existe e que o desafio passa agora por concretizar as reformas aprovadas, reforçar a qualificação dos agentes, melhorar o comando operacional e aproximar definitivamente prevenção e supressão. E deixam vinte recomendações ao Governo:

Organização do sistema

1. Aprovar um programa de execução dos princípios do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR).
2. Reforçar a especialização funcional entre a Gestão de Fogos Rurais (GFR) e a Proteção Civil para Incêndios Rurais (PCIR), sob a mesma unidade de comando.

3. Integrar prevenção e supressão.

Qualificação e capacidade operacional

4. Reforçar o sistema de qualificação dos agentes.

5. Reforçar a capacidade nacional permanente especializada em Gestão de Fogos Rurais.

6. Dotar a estrutura operacional da Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil de uma carreira profissional.

7. Reforçar a capacidade da Força Especial de Proteção Civil.

8. Criar contratos-programa com responsabilização e objetivos bem definidos.

Comando e gestão das operações

9. Rever a formação de acesso aos quadros de comando.

10. Especializar o comando operacional em incêndios rurais.

11. Tornar obrigatória a certificação para o exercício de funções de comando em incêndios rurais.

12. Rever o sistema de gestão de operações.

13. Melhorar a informação de suporte à gestão operacional e o registo dos grandes incêndios.

14. Melhorar a gestão dos recursos humanos no dispositivo de supressão.

15. Racionalizar o ataque inicial em função do potencial de expansão dos incêndios.

Ciência e apoio à decisão

16. Dotar o IPMA de uma capacidade permanente de pirometeorologia.

Comunicação e preparação das populações

17. Adotar um Plano Estratégico de Comunicação Operacional durante ocorrências de emergência.

18. Estabelecer um protocolo nacional de cobertura jornalística de incêndios.

19. Expandir os programas Aldeia Segura e Pessoas Seguras.

20. Aprovar um referencial nacional de capacidades e qualificação dos Serviços Municipais de Proteção Civil.

As vinte recomendações entregues à Assembleia da República encerram formalmente os trabalhos da terceira Comissão Técnica Independente, ainda que com grande atraso. A avaliação do sistema português de gestão dos fogos rurais, porém, está longe de terminar. O próximo grande teste chegará já nesta, ou nas próximas épocas de incêndios. Será então possível perceber se as reformas iniciadas depois de Pedrógão Grande começam finalmente a traduzir-se em mudanças efetivas no território e nas operações ou se, como alertam os peritos, Portugal continuará a enfrentar os grandes incêndios com fragilidades estruturais que o próprio sistema identifica há vários anos.