1Um ímpeto reformista? A palavra “reforma”, muito usada no discurso político em Portugal, é vaga e serve para abarcar quase tudo. É possível chamar reforma a novas políticas públicas, sejam elas mais estatais ou mais liberais, a alterações estruturais da economia e do Estado social, ou a um novo procedimento administrativo do Estado.

Aquilo que aconteceu este ano é uma reforma apenas no sentido muito estrito do termo: os procedimentos mudaram, e tudo aquilo que muda de forma é, tecnicamente, uma reforma. Mas não é uma reforma de políticas públicas no sentido profundo do termo, nem corresponde a uma reforma significativa do sistema de educação.

Basta pensar no seguinte contrafactual. Se tudo tivesse corrido bem e como planeado, nós não teríamos ouvido falar desta mudança nem quando foi proposta e decidida, nem depois de executada. Teria dado uma pequena notícia de jornal, sem honras de manchete na primeira página: este ano os exames nacionais foram corrigidos de forma diferente, com um novo processo, e nada mais do que isso. Não houve negociação nem debate político, com ganhadores e perdedores da reforma, como acontece quando se mexe verdadeiramente na estrutura de um sector.

Não sendo uma especialista em avaliação externa, tendo a achar que o método é melhor do que o anterior e que, realizado sem problemas, resulta numa correcção mais eficiente e com menos enviesamentos a nível nacional. Mas, claramente, a sua implementação, pelo menos neste primeiro ano, correu mal. E, agora que correu mal, não vale a pena argumentar, como tenho visto fazer por parte de apoiantes do Governo e pelo próprio ministro, que estivemos perante um enorme ímpeto reformista.

2Desigualdades escondidas. A promessa de que nenhum aluno será prejudicado, repetida ao longo de todo o mês de Julho, será impossível de cumprir com as decisões que já foram tomadas. O acesso ao ensino superior público não é um exame que se faça contra um critério fixo, em que cada um passa ou chumba consigo próprio. É um concurso posicional, isto é, de ranking relativo dos indivíduos, em que há um número limitado de vagas e a colocação decorre da ordenação dos candidatos entre si.

As decisões tomadas alteram claramente a ordenação relativa dos candidatos. O Júri Nacional de Exames rectificou esta semana a parametrização de alguns itens de escolha múltipla, em várias provas, que estavam programados de forma incorrecta, mas determinou simultaneamente que, se a rectificação fizer descer a classificação de um aluno abaixo de 9,5 valores, este fica com 9,5 valores. Na prática, haverá alunos com notas e médias superiores àquelas a que teriam direito. Num concurso onde conta o ranking relativo dos candidatos, isto prejudica em termos relativos aqueles que responderam de forma correcta. E, sim, causará desigualdades injustas no acesso ao ensino superior. Para já, os dados parecem indicar que apenas um número muito reduzido de alunos foi afectado por esta injustiça, mas o princípio foi introduzido e ajuda a minar a confiança na justiça procedimental do processo.

Há ainda uma segunda desigualdade, que me parece ainda menos discutida. O problema não são os 25 euros que a reapreciação custa por disciplina, que são devolvidos a quem consiga fazer subir a nota. Assistir a uma conferência de imprensa de um ministro numa segunda-feira de manhã, perceber rapidamente as alterações anunciadas e as novas regras da segunda e terceira fases, conciliar os novos prazos, ou perceber o que fazer no caso de provas mal corrigidas: tudo isto exige capital cultural, tempo (parental e dos alunos) e informação. Num país onde só muito recentemente o ensino superior se expandiu verdadeiramente, a maioria dos alunos tem pais que não frequentaram o ensino superior. Se a isto acrescentarmos um menor à-vontade a lidar com a máquina do Estado e a reclamar em caso de injustiça, bem como menos tempo parental e menos recursos económicos, é fácil imaginar que estes remendos e alterações rápidas ao processo terão consequências desiguais entre famílias.

Esta desigualdade é bastante negligenciada no espaço público, porque a maioria dos intervenientes nos jornais, no Governo e na política tem capital cultural em abundância e nem se apercebe de que ele lhe facilita a vida. Mas teria sido mais avisado, até para proteger estes alunos, rever com calma os prazos da segunda fase e os prazos correspondentes do concurso de acesso ao ensino superior. Nenhuma consequência grave viria desta revisão do calendário, que traria, essa sim, mais clareza e confiança no processo.

Sendo um concurso de ranking relativo, e criando ele próprio desigualdades posicionais futuras, a confiança pública na justiça do processo torna-se fundamental. As classes mais baixas e a classe média depositam no ensino superior grande parte das aspirações sociais e económicas que têm para os filhos, e fazem-no com boas razões (por muita conversa que se faça sobre os licenciados a mais ou sobre as licenciaturas que não valem nada, os dados não enganam, e o diploma foi e continua a ser o grande elevador social do nosso país, com licenciados e mestres a auferirem mais do que os não licenciados).

3A capacidade do Estado. Falamos muito frequentemente sobre se um país é rico ou é pobre, sobre se é uma democracia ou uma autocracia, sobre se um governo é de esquerda ou de direita, socialista, liberal ou conservador, mas falamos menos de outra coisa, tão importante como qualquer uma destas: a capacidade de um Estado conseguir executar na prática as políticas públicas que um governo ou um parlamento decidiram fazer (state capacity). Não basta decidir bem, nem ter a política certa, nem sequer ter maioria parlamentar para a aprovar. É preciso conseguir executá-la. A capacidade do Estado não é apenas a sua riqueza, o seu regime político, ou mesmo o “tamanho” do Estado.

A distinção não é nova na ciência política e na sociologia, e está presente em trabalhos muito influentes, de Max Weber a Samuel Huntington e Francis Fukuyama: todos eles (entre muitos outros) consideravam que a capacidade do Estado é uma das principais marcas da modernização e um dos factores fundamentais da prosperidade dos países. Sendo sobejamente conhecidas e valorizadas as capacidades coerciva e extractiva dos Estados (isto é, a segurança interna e externa e a cobrança de impostos), é talvez menos valorizada no debate público a capacidade informacional e burocrática do Estado. A palavra “burocracia” tem, inclusive, no sentido corrente, uma conotação negativa. Ninguém gosta da burocracia do Estado, com a excepção daqueles que já estudaram o que acontece aos países cujos Estados têm pouca ou nenhuma capacidade burocrática.

Para que faça sequer sentido tomar decisões políticas e votar por projectos distintos, o Estado tem de ser capaz de averiguar e processar de forma correcta grandes quantidades de informação sobre os seus cidadãos. Tem também de ter uma máquina burocrática capaz de usar essa informação para executar as políticas a que se propôs. Isto requer coisas pouco vistosas: pessoal qualificado, sistemas de informação que funcionem, contratação pública por mérito em vez de patronagem, e a capacidade de avaliar o processo e perceber onde este está a falhar ou precisa de melhorar.

Num trabalho recente, que mede a capacidade estatal em mais de 160 países ao longo de meio século, Jonathan Hanson e Rachel Sigman mostram que os indicadores que melhor acompanham a capacidade de um Estado são a qualidade dos seus sistemas estatísticos, a qualidade da sua burocracia e a imparcialidade da sua administração. A capacidade de um Estado mede-se sobretudo por aquilo que ele sabe sobre si próprio e sobre o que está a fazer.

Naturalmente, Portugal está no grupo de países do mundo onde o Estado tem níveis elevados de capacidade, e também aí devemos agradecer os padrões que a pertença à União Europeia impôs. No entanto, dentro deste grupo de Estados com capacidade “elevada”, há níveis muito diferentes de profissionalismo e qualidade administrativa. É nesta dimensão que este caso se torna interessante. Falharam as condições relacionadas com a capacidade do Estado: o projecto-piloto do ano passado envolveu uma única disciplina e o Ministério afirma nunca ter recebido o respectivo relatório; a passagem ao novo modelo foi integral em vez de faseada, com todas as disciplinas ao mesmo tempo e mais de trezentas mil provas em jogo.

No meio de debates públicos sobre temas simbólicos de nicho, poucos parecem interessados em perceber as fraquezas da capacidade real do Estado português.