A década e meia que se seguiu ao resgate financeiro de 2011 consolidou, no discurso público português, um conjunto de narrativas sobre o desempenho económico e orçamental do país que merecem escrutínio crítico. A ideia de que Portugal alcançou uma trajetória de “contas certas”, de convergência com a Europa e de modernização estrutural tem sido repetidamente mobilizada por sucessivos governos. Uma análise fundamentada nos dados do INE, do Banco de Portugal, do Eurostat e do Conselho das Finanças Públicas revela, contudo, que muitos destes progressos foram alcançados por vias que comprometem o potencial de crescimento futuro e mascaram fragilidades estruturais profundas. 

A ilusão dos excedentes: cativações e compressão do investimento

O primeiro excedente orçamental da democracia portuguesa, alcançado em 2019 (+0,1% do PIB) e repetido em 2023 (+1,2%) e 2024 (estimado em torno de +0,7%), foi apresentado como marco histórico. Contudo, a decomposição da sua origem revela uma realidade menos triunfal.

O investimento público em Portugal, medido pela Formação Bruta de Capital Fixo das administrações públicas, situou-se em média em 1,8% do PIB entre 2015 e 2023, contra uma média da Zona Euro de aproximadamente 3,0% e valores históricos portugueses acima de 4% na década de 2000. Em 2016, o rácio caiu para 1,5% do PIB, o valor mais baixo de toda a série do Eurostat para Portugal. Este subinvestimento crónico representa uma poupança acumulada face à média europeia superior a 15 mil milhões de euros no período, valor que explica, praticamente na totalidade, os saldos orçamentais positivos obtidos.

O mecanismo das cativações — retenção administrativa de verbas já orçamentadas — constitui a face operacional desta estratégia. Segundo relatórios do Conselho das Finanças Públicas, as cativações atingiram, em vários exercícios, valores entre 15% e 20% da despesa não vinculada dos ministérios, com incidência particular em rubricas de investimento, manutenção de infraestruturas e aquisição de bens e serviços. O resultado é visível na degradação mensurável do capital público: idade média das composições ferroviárias da CP acima de 30 anos, taxa de execução do PIDDAC historicamente abaixo de 70%, e um défice de manutenção hospitalar estimado pelo Tribunal de Contas em vários milhares de milhões de euros.

Crescimento nominal versus produtividade real

A segunda narrativa a desmontar prende-se com o alegado “milagre económico”. Entre 2015 e 2024, o PIB nominal português cresceu de aproximadamente 180 mil milhões para cerca de 280 mil milhões de euros, um aumento superior a 55%. Contudo, este crescimento incorpora um efeito de preços muito significativo: o deflator do PIB acumulou variações próximas de 25% no mesmo período, sendo particularmente intenso entre 2021 e 2023, quando a inflação acumulada ultrapassou os 20%.

Em termos reais, o crescimento médio anual do PIB entre 2010 e 2024 situou-se em torno de 1,0%, valor que compara desfavoravelmente com a média da Zona Euro (1,3%) e com economias de convergência como a Polónia (3,7%) ou a Irlanda (6,2%, ainda que distorcida por efeitos fiscais).

O indicador mais revelador é, porém, a produtividade. Segundo dados do Eurostat, a produtividade do trabalho por hora em Portugal representava, em 2010, cerca de 68% da média da UE-27, sendo que em 2023 (nas séries atuais), esse valor tinha regredido para aproximadamente 65%. Portugal é, entre os Estados-membros com dados comparáveis, um dos poucos que divergiram em produtividade relativa no período pós-crise. O crescimento do PIB tem sido sustentado essencialmente pela expansão do emprego (a população empregada passou de 4,2 milhões em 2013 para mais de 4,9 milhões em 2024) e não por ganhos de eficiência. As revisões estatísticas em curso não serão certamente suficientes para alterar esta conclusão.

O PIB per capita em paridades de poder de compra ilustra a mesma estagnação: era 77% da média da UE em 2010 e situa-se em cerca de 78-80% em 2024, uma convergência praticamente nula em quinze anos, período durante o qual países como a Roménia passaram de 52% para mais de 78%.

Pressão crescente na despesa corrente

A terceira narrativa questionável é a do “rigor orçamental”. A despesa pública total, em valor absoluto, passou de aproximadamente 85 mil milhões de euros em 2015 para valores próximos de 115 mil milhões em 2024 — um crescimento nominal de cerca de 35%. Ainda que o rácio despesa/PIB tenha descido (de 48% para cerca de 42%), tal reflete sobretudo o efeito denominador da inflação e não uma contenção estrutural.

A decomposição da despesa é particularmente elucidativa. As despesas com pessoal cresceram de 19,8 mil milhões em 2015 para valores estimados acima de 27 mil milhões em 2024 (+36%). As prestações sociais, incluindo pensões, cresceram de cerca de 33 mil milhões para mais de 45 mil milhões (+36%). Em contrapartida, o investimento público, mesmo em termos nominais, mal recuperou os valores pré-troika. Assim, a estrutura da despesa tornou-se progressivamente mais rígida: a soma de despesas com pessoal, prestações sociais e juros representa hoje cerca de 75% da despesa total, contra 68% em 2010.

O aumento do emprego público

A narrativa de “Estado enxuto” é igualmente frágil quando confrontada com os dados da Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP). O número de trabalhadores das administrações públicas atingiu um mínimo de 656 mil em 2014, no final do processo de ajustamento. A partir dessa data, iniciou-se uma trajetória ascendente contínua: 671 mil em 2017, 707 mil em 2019, 738 mil em 2022 e valores próximos de 760 mil em 2024. Trata-se de um acréscimo superior a 100 mil trabalhadores em uma década, equivalente a um crescimento de aproximadamente 16%.

Este crescimento não foi acompanhado por reformas de fundo na organização do Estado, na digitalização de processos ou em ganhos mensuráveis de produtividade dos serviços públicos. Os indicadores internacionais de qualidade da administração pública (Worldwide Governance Indicators, European Quality of Government Index) mostram Portugal estagnado ou em ligeira regressão relativa desde 2015.

Conclusão

A leitura conjunta destes indicadores sugere que Portugal viveu, nos últimos quinze anos, uma espécie de equilíbrio contabilístico obtido à custa do futuro. Os excedentes foram construídos comprimindo o investimento; o crescimento nominal foi amplificado pela inflação sem correspondência na produtividade; a despesa corrente expandiu-se de forma estrutural, tornando o orçamento mais rígido e dependente de receitas cíclicas. O aumento do emprego público, sem ganhos de eficiência associados, adiciona uma pressão permanente sobre a massa salarial do Estado.

A narrativa de sucesso, quando confrontada com os dados, revela-se assim um exercício de comunicação política assente em métricas selecionadas. Um debate público informado exige que se substituam as manchetes sobre saldos anuais pela análise das trajetórias de produtividade, de convergência real e de qualidade do investimento — as únicas variáveis que determinarão, no longo prazo, o nível de vida dos portugueses.