Não permitir cativações pelo Governo nem necessidade de autorizar despesa, criar uma comissão independente de acompanhamento dos reguladores, alinhar as remunerações dos administradores com agências europeias e limitar incompatibilidades pós-mandato, diminuindo o período de nojo, são algumas das recomendações feitas pela comissão para o reforço da independência das entidades reguladoras, criada pelo Governo no relatório final apresentado já ao Governo que esta quarta-feira o divulgou.

A comissão, liderada por Jorge Vasconcelos — ex-presidente da ERSE –, recomenda uma revisão pontual da Lei-Quadro das Entidades Reguladoras (LQER), o que pode implicar mexer em alguns estatutos, mas também sugere a criação de uma Comissão de Acompanhamento do Funcionamento das Entidades Reguladoras. E ainda aconselha a que se pondere a integração da regulação e supervisão nas áreas digitais — que estão na Anacom e ERC — bem como no setor financeiro — repartidos pela ASF, Banco de Portugal e CMVM. O Governo já admitiu poder juntar competências de regulação no digital.

“Apenas serão verdadeiramente independentes aquelas que dominarem a totalidade das matérias em que intervêm e que tiverem capacidade de se atualizar para as novas competências que lhes sejam atribuídas. Sem essa possibilidade, as ER ficarão mais suscetíveis à intervenção dos seus regulados, menos críticas das
intervenções do Governo e ainda mais dependentes da intervenção de outras autoridades que possam colmatar as falhas de recursos que existam”, escreve-se no relatório, para justificar a ideia de que se deve evitar sobreposição de matérias a fiscalizar.

E, por isso, o relatório sugere “a ponderação de um modelo de supervisão financeira que promova maior eficácia da mesma, à semelhança de exemplos como o da Alemanha ou da Irlanda. Com efeito, a manutenção de uma autoridade para cada área financeira (Banco de Portugal, Comissão de Mercado de Valores Mobiliários e Autoridade de Seguros e Fundos de Pensões) parece ser inadequada aos conglomerados financeiros, nacionais e internacionais, induzindo um aumento do risco sistémico e consequente compromisso da estabilidade financeira”. Pelo que uma única autoridade “tem sido frequentemente considerado como a mais adequada estrutura de governação”.

Assim, sugere-se no relatório que “a supervisão dos três sectores financeiros concentrada numa autoridade ― desejavelmente o Banco Central pelo reforço das sinergias de informação advenientes da responsabilidade pela estabilidade financeira e prestamista de liquidez de último recurso, em situação de emergência
de instituições ― afigura-se mais adequada do que o twin peaks em situações de mercado interdependentes e instrumentos financeiros complexos e polissectoriais, favorecendo economias de escala, racionalidade, celeridade e responsabilidade (accountability) na correspetiva e indispensável regulação/supervisão integrada”. A reforma da regulação do setor financeiro “permitiria, também, dar passos no sentido de uma mais adequada articulação entre independência e responsabilização neste setor”.

Remunerações de nível europeu. Nomeações não precisam de concurso público nem de Presidente

Na nomeação de elementos para cargos das entidades reguladoras, a comissão não vê necessidade de se mexer muito no disposto atualmente, nem através da intervenção do Presidente da República nem através da realização de concursos públicos. O Governo chegou a inscrever no seu programa a intenção de promover a designação de órgãos das entidades reguladoras por procedimento concursal internacional.

Ora a comissão considera que “não se justifica a introdução de alterações drásticas, como reforço do papel de determinados órgãos ou com a intervenção de novos órgãos, ou mesmo com recurso a procedimentos concursais”. E mesmo reforçar o papel do Parlamento, dando-lhe poder de veto sobre as propostas do Governo “poderia politizar e partidarizar o processo de nomeação dos membros do Conselho de Administração, sendo igualmente equacionável atrasos no processo de escolha por falta de consenso político entre os diversos grupos parlamentares, que poderiam ter a tentação de usar este processo como forma de fazer oposição ao Governo ou de integrar este processo em mais amplos processos negociais de cariz parlamentar”. A comissão afasta ainda a existência de um comité de sábios para estabelecer uma lista de potenciais candidatos.

Assim, preconizando-se a manutenção do modelo atual, admite-se, no entanto, que possa “equacionar-se a obrigatoriedade de publicitação de um aviso, sempre que o Governo se encontre em processo de escolha de um membro para o conselho de administração de uma entidade reguladora, assim permitindo que potenciais interessados pudessem enviar, diretamente ao Governo, manifestações de disponibilidade, de modo a poderem ser considerados no processo de escolha do Governo, respeitando a privacidade e proteção dos dados dos candidatos nessas manifestações de interesse, sem criação de expectativas em quem apresentasse a sua disponibilidade, nem, tão pouco, necessidade de o Governo justificar a escolha que fez por comparação com as manifestações de disponibilidade recebidas”.

Para a escolha de elementos da administração, a comissão considera que se deve evitar escolher “pessoas de dentro”. “Deve ser assegurado que a maioria dos membros do conselho de administração não podem ter vínculo contratual com a entidades reguladoras (ER) no momento em que são nomeados, para permitir um maior balanceamento entre pessoas com conhecimento interno do funcionamento da ER e pessoas com experiências fora do quadro da ER, assim se evitando excessiva endogamia na ER”. Esta é a única recomendação para quem é escolhido. Não é proposto um método único para alegados impedimentos à entrada.

No campo das remunerações, a comissão sugere “alinhar a remuneração dos membros do conselho de administração pelo valor equivalente na tabela de remunerações das agências europeias, ajustando-as pelo coeficiente de correção aplicável a Portugal e que tem em conta o diferencial de custo de vida”. Já a remuneração da comissão de fiscalização e do fiscal único deve ser estabelecida pela comissão de acompanhamento. E, decorre daqui, a necessária extinção das comissões de remuneração.

Assim, prevê-se nestas recomendações que “o vencimento mensal do presidente é indexado a um grau entre 14 e 16 da grelha salarial dos funcionários da União Europeia, a determinar pela Comissão de Acompanhamento do Funcionamento das Entidades Reguladoras em função da sua experiência profissional, e o vencimento mensal dos vogais é indexado ao grau 13, ambos corrigidos pelo coeficiente correspondente a Portugal”. Este será o teto máximo. Para os restantes trabalhadores, não há a proposta de indexação a esta grelha europeia.

Por outro lado, prevê-se que seja a entidade reguladora a “subscrever e custear seguros de responsabilidade civil em benefício” dos administradores, “incluindo apoio jurídico e judiciário (custas e honorários), só assim se permitindo que os membros das ER possam tomar as decisões que consideram mais adequadas em termos de legalidade e de respeito pelo interesse público sem recearem as consequências para o seu património pessoal”. E deve clarificar-se que os administradores “gozam de todos os benefícios atribuídos aos trabalhadores da respetiva entidade reguladora, assim evitando criar desigualdades dentro da própria estrutura da ER”.

Período de nojo diminuído e mais bem pago

No fim dos mandatos também há recomendações da comissão que propõe, mesmo, a diminuição do período de nojo, durante o qual os titulares dos cargos ficam limitados nos seus empregos.

A comissão recomenda que se diminua o chamado período de nojo — durante o qual um administrador quando sai do regulador não pode exercer funções em entidades reguladas — de dois anos para 18 meses, sendo remunerado por essa inibição (propondo-se aqui também que se suba os pagamentos para dois terços do salário auferido, sem despesas de representação, em vez do valor atual que é de metade). Segundo o relatório este impedimento é referido como um elemento que dificulta o recrutamento para os reguladores, nomeadamente para a Autoridade da Concorrência, uma entidade transversal.

Além de se diminuir o prazo máximo de inibição, recomenda-se, por outro lado, que “tal prazo possa ser total ou parcialmente afastado, mediante autorização devidamente fundamentada, a requerimento do interessado”. Aqui entraria a comissão de acompanhamento, já que seria sua a função de decidir esta questão.

A comissão sugere que este regime de compensação por inibição de funções possa ser estendido a titulares de cargos de direção ou equiparados.

Por outro lado pretende-se deixar escrito na lei enquadradora que as atividade de docente e investigação são compatíveis com a administração de uma entidade reguladora.

Propõe-se ainda, e para que os administradores não perpetuem as suas funções, muito além do fim do mandato, que “nas situações de cessação do mandato pelo decurso do respetivo prazo e renúncia, os membros do conselho de administração mantêm-se no exercício das suas funções até à sua efetiva substituição ou até passarem 60 dias contados da renúncia”.

Fim do veto do presidente e divulgação das reuniões

A comissão ainda recomenda que as entidades reguladoras tenham um conselho consultivo, com a remuneração adequada, promovendo-se ainda uma natureza mais colegial do conselho de administração, retirando ao presidente o poder de veto, previsto na atual lei. Aconselhando-se ainda a que as entidades reguladoras tenham um código de ética e conduta, que inclua “normas de declaração de interesses, a constituição de uma função de ética e integridade, bem como uma política sobre ofertas e hospitalidade”

À semelhança do que existe em muitas entidades europeias, nomeadamente no Parlamento Europeu, a comissão sugere — mas sem caráter obrigatório — que se “ponde a generalização da publicação de agendas dos membros do conselho de administração relativas às reuniões com partes interessadas”.

Reguladores podem ter prioridades

Tal como hoje já acontece com a Autoridade da Concorrência que, nos estatutos, tem consagrada a possibilidade de definir prioridades de atuação, consoante o princípio da oportunidade. “No desempenho das suas atribuições legais, as Entidades Reguladoras orientam-se pelo critério do interesse público, podendo, com base nesse critério, atribuir graus de prioridade diferentes no tratamento das questões que são chamadas a analisar e rejeitar o tratamento de questões que não considerem prioritárias”. Esta é a formulação que a comissão propõe passar para a legislação.

A comissão realça, por outro lado, a necessidade de as entidades reguladoras não estarem limitadas na gestão financeira, quer por captações quer por obrigatoriedade de pedidos de autorização de despesas. E os resultados devem ficar nos reguladores.

“As regras da contabilidade pública e o regime dos fundos e serviços autónomos, nomeadamente as normas previstas na Lei de Enquadramento Orçamental, na Lei do Orçamento ou no Decreto-Lei de execução orçamental, relativas à autorização de despesas, à transição e utilização dos resultados líquidos e às cativações de verbas, não são aplicáveis às entidades reguladoras, sem prejuízo do disposto no número seguinte”, é a proposta que se faz para acrescentar à lei quadro.

Se não se propõe qualquer uniformização, por não ser possível, do regime de taxas a aplicar, a comissão recomenda que “o valor das contribuições, taxas ou tarifas ser adequado para permitir o pleno exercício, numa lógica plurianual, das atribuições e competências legais de cada Entidade Reguladora”, definidos por portaria que devem ser “automaticamente atualizado de acordo com o índice de preços ao consumidor, sem habitação, tal como definido pelo Instituto Nacional de Estatística”. E ainda se propõe a “adoção de regras consagrando o automatismo nas transferências financeiras entre ER, sem dependência de autorizações ministeriais ou de Portarias”. É o caso do que a Autoridade da Concorrência recebe de outras entidades.

O controlo a posteriori do Tribunal de Contas “é um elemento necessário, mas não suficiente”. Pelo que “impõe-se a previsão de garantias prévias, sobretudo em sede de aprovação do orçamento da ER, que garanta a adequação dos recursos mobilizados, nomeadamente através da cobrança de ‘taxas’ aos beneficiários finais da regulação sectorial (por exemplo, inclusão dos custos da ER nas tarifas de acesso às infraestruturas reguladas em regime de monopólio) ou às empresas reguladas que proporcionam serviços aos beneficiários finais”.

Sugere-se que haja uma avaliação das medidas regulatórias “de impacto significativo que produzam efeitos externos”.

Por fim a comissão conclui que “tão importante quanto as alterações legislativas aqui sugeridas, é a transformação da ‘cultura de regulação’ das próprias ER, das comissões parlamentares, dos tribunais especializados, das organizações da sociedade civil e da sociedade em geral. Por outro lado, a ‘cultura da regulação’ é indissociável de uma nova ‘cultura da concorrência’ que vá além do simples foco no bem-estar do consumidor, e de uma ‘cultura de compliance’ que transcenda a visão redutora da simples conformidade, antes focada na prevenção de crises sistémicas futuras”.