Num Estado social moderno, as prestações não contributivas desempenham uma função indispensável. Elas existem para responder a situações em que os mecanismos contributivos não chegam, são insuficientes ou simplesmente não abrangem pessoas e agregados familiares em situação de maior vulnerabilidade.

Em Portugal, no âmbito do subsistema de solidariedade integrado no sistema de proteção social de cidadania, estas prestações têm como finalidade assegurar um nível mínimo de proteção aos cidadãos em situações de insuficiência económica, designadamente nos casos de velhice, invalidez, desemprego, viuvez, orfandade ou parentalidade.

Trata-se, por isso, de um pilar central da função redistributiva do Estado e de um instrumento essencial de combate à pobreza.

É neste contexto que o Governo apresenta a criação da Prestação Social Única (PSU), como sendo uma prestação pecuniária mensal de natureza não contributiva, “destinada a assegurar uma resposta integrada às situações de insuficiência económica”.

Segundo os seus autores, a proposta procura substituir um “quadro fragmentado, composto por múltiplas prestações com regras distintas”, por um regime único, mais simples, coerente e transparente, assente numa condição de recursos comum, numa fórmula de cálculo unificada e num reforço da articulação entre proteção social, emprego, acompanhamento e fiscalização.

O Governo apresenta assim esta prestação como resposta à dispersão normativa, à opacidade do sistema e às chamadas “armadilhas de pobreza”, assumindo como objetivos a simplificação, a racionalização, a valorização do trabalho e a promoção da autonomia.

Refira-se que a necessidade de reforma deste sistema não é nova. Há muito que se reconhece a complexidade excessiva das prestações sociais não contributivas, a sobreposição de regimes e as dificuldades de controlo e de focalização dos apoios.

Já em 2013 defendi que a simplificação do quadro legal associado às prestações imediatas e diferidas era um elemento essencial para a reforma do sistema de segurança social. A complexidade então existente, marcada pela sobreposição de prestações e pela dificuldade no seu controlo, tornava o sistema, em muitos casos, pouco transparente e potencialmente ineficiente, podendo mesmo favorecer situações em que os apoios não chegavam prioritariamente a quem deles mais necessitava. Nesse contexto, identificava, entre outros, três eixos essenciais de intervenção: a harmonização do conceito de agregado familiar, a uniformização da condição de recursos e o desenvolvimento de uma lógica de prestação única, ligada ao conceito de “rendimento adequado”, no âmbito do sistema de proteção social de cidadania.

Sob este prisma, a atual proposta de criação da PSU pode ser entendida como a concretização, ainda que parcial, de uma linha de reforma há muito identificada. A tentativa de unificação de conceitos, de simplificação de regras e de integração de prestações responde a problemas reais do sistema e merece, por isso, uma apreciação inicial positiva.

Importa, contudo, acrescentar um elemento adicional de enquadramento raramente explicitado com suficiente clareza: a criação da PSU não resulta apenas de uma dinâmica interna de reforma do sistema de proteção social, mas também (ou talvez, principalmente) de compromissos assumidos no plano europeu.

Com efeito, a reforma da arquitetura dos apoios sociais foi inscrita no Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), elaborado pelo Governo de António Costa e aprovado no contexto do instrumento europeu de recuperação pós‑pandemia. Trata‑se de um marco associado a financiamento significativo, na ordem dos 500 milhões de euros, cuja liberação depende do cumprimento desta reforma.

Esta dimensão assume hoje particular relevância num contexto político em evolução. A proposta da PSU desceu à especialidade precisamente para permitir negociação em torno de aspetos sensíveis do seu desenho, incluindo as condições de acesso por parte de imigrantes, com o PSD a admitir rever prazos atualmente previstos.

Este enquadramento mostra que a reforma não se limita a um exercício técnico de simplificação do sistema, sendo também moldada por condicionantes políticas e compromissos parlamentares que podem influenciar o seu conteúdo final.

O ponto de partida parece muito claro na medida em que existe um problema estrutural identificado há muito e uma oportunidade, ainda que pressionada, para o reformar.

A questão decisiva permanece, contudo, inalterada: saber se o modelo proposto conseguirá ir além da mera gestão da pobreza ou se permitirá contribuir, efetivamente, para a sua superação.

É neste plano que a análise deve centrar-se e onde, apesar dos seus méritos, a proposta continua a suscitar dúvidas relevantes.

A agregação de prestações: utilidade real, mas sobretudo administrativa

A agregação de prestações sociai apresenta vantagens evidentes. Pode reduzir redundâncias, harmonizar procedimentos, simplificar a tramitação dos pedidos, melhorar a verificação das condições de elegibilidade e tornar o sistema mais inteligível para os cidadãos.

Num contexto em que muitos beneficiários desconhecem os apoios existentes ou enfrentam dificuldades em navegar na complexidade administrativa, a simplificação do quadro legal tem valor em si mesma.

A proposta governamental parece responder a essa necessidade ao concentrar num único regime jurídico um conjunto de prestações que atualmente coexistem em diplomas distintos e, em muitos casos, com regras pouco articuladas entre si.

Na realidade, a complexidade do sistema é particularmente visível em áreas como a proteção no desemprego. Não é, por exemplo, evidente para muitos cidadãos quais são os mecanismos de transição entre o subsídio de desemprego, o subsídio social de desemprego, o rendimento social de inserção e, em fases mais avançadas, o acesso a pensões antecipadas.

Por outro lado, as condições em que se perde o direito a uma prestação e se passa a ter direito a outra não se encontram plenamente articuladas, o que introduz opacidade e dificulta na compreensão do sistema.

Situação semelhante ocorre na articulação entre pensões sociais e o Complemento Solidário para Idosos (CSI), cuja coexistência contribui para um modelo fragmentado e de difícil leitura.

Neste contexto, a OCDE tem vindo a sublinhar a necessidade de simplificação do sistema, recomendando expressamente a “simplificação dos benefícios do regime não contributivo de forma a evitar a proliferação de instrumentos com o mesmo objetivo”, propondo ainda a “agregação da pensão social e do CSI, bem como a não inclusão na condição de recurso dos rendimentos dos descendentes”.

Assim, a criação da PSU pode ser entendida como um passo relevante no processo de racionalização administrativa do sistema de proteção social. A harmonização de conceitos, a redução da fragmentação normativa e a criação de um ponto único de acesso aos apoios têm potencial para melhorar a eficiência, a transparência e a coerência global do sistema.

Contudo, importa salientar que a utilidade administrativa da agregação não equivale, necessariamente, a um ganho efetivo em termos de política social.

De facto, a fusão de prestações distintas numa única prestação não garante, por si só, uma resposta mais eficaz ao problema da pobreza. Pelo contrário, ao integrar numa lógica comum prestações dirigidas a riscos e perfis muito diferenciados, corre-se o risco de perder capacidade de adaptação às especificidades de cada situação. A realidade de um idoso isolado, de um desempregado de longa duração, de uma família com crianças ou de uma grávida sem proteção contributiva não é homogénea, apesar de todas estas situações partilharem o elemento comum da insuficiência económica.

Por essa razão, talvez seja mais rigoroso afirmar que a PSU constitui, antes de mais, uma reorganização da arquitetura institucional dos apoios sociais.

Essa reorganização é relevante e potencialmente benéfica, mas não deve ser confundida com uma evidência de maior eficácia no combate à pobreza.

A condição de recursos única: um progresso metodológico com riscos substantivos

Um dos elementos mais relevantes da proposta de PSU é a criação de uma condição de recursos única, comum às diferentes situações cobertas pelo subsistema de solidariedade.

Em substituição de um sistema fragmentado, em que cada prestação utiliza critérios próprios de elegibilidade, passa a existir um referencial unificado assente numa avaliação abrangente dos rendimentos do requerente e do respetivo agregado familiar.

Esta avaliação inclui rendimentos de trabalho dependente e independente, rendimentos de capitais, rendimentos prediais, pensões, prestações sociais e ainda apoios em espécie, como os benefícios à habitação.

Do ponto de vista metodológico, trata-se de um avanço relevante na medida em que a multiplicidade de condições de recursos atualmente existentes, por vezes distintas até no âmbito de prestações com finalidades semelhantes, introduz incoerências, dificuldades de interpretação e desigualdades de tratamento entre situações comparáveis.

A evidência empírica ilustra bem estas fragilidades. A título de exemplo, para efeitos de atribuição do Subsídio Social de Desemprego Inicial (SSDI), o acesso está condicionado à verificação de limites de património mobiliário (fixados, em termos gerais, em 240 vezes o IAS) e a um limite de rendimentos por elemento do agregado familiar correspondente a 80% do IAS. Por outro lado, para efeitos de atribuição do Rendimento Social de Inserção (RSI), o acesso à prestação depende, designadamente, da verificação de um limite de património mobiliário fixado em 60 vezes o IAS.

Em face do anterior, a criação de um critério único contribui, assim, para uma maior coerência do sistema, ainda que a mesma não deve ser sobrevalorizada.

Na realidade, a experiência passada mostra que a existência de uma condição de recursos, ainda que tecnicamente consistente, não garante uma boa focalização dos apoios. Como refere Carlos Farinha (2009), “mais de 25% dos beneficiários do CSI não eram pobres antes de beneficiarem do programa”, o que evidencia limitações relevantes na capacidade destes mecanismos para identificar eficazmente os destinatários pretendidos.

Um aspeto inovador da proposta reside ainda na consideração de rendimentos em espécie e de benefícios indiretos.

A inclusão dos apoios à habitação no cálculo dos rendimentos do beneficiário, nomeadamente através da imputação da diferença entre a renda de referência e a renda efetivamente paga, representa uma tentativa de captar melhor o rendimento disponível dos agregados e de corrigir distorções associadas a uma visão estritamente monetária.

Sob a perspetiva da equidade horizontal, este avanço é relevante na medida em que dois agregados com igual rendimento monetário, mas com níveis distintos de apoio público à habitação, não dispõem de condições económicas equivalentes.

O nível da prestação e os limites da condição de recursos

Apesar dos seus méritos, o novo modelo apresenta riscos relevantes, centrados em dois pontos críticos: o nível do referencial e a natureza do critério utilizado.

Em primeiro lugar, o valor de referência da PSU não é definido na lei, sendo remetido para regulamentação posterior em percentagem do IAS. Esta opção é particularmente sensível, porque o impacto real da condição de recursos depende menos da sua estrutura formal do que do nível concreto em que o limiar é fixado.

Um critério unificado pode tornar o sistema mais simples e coerente. Mas, se o valor de referência for demasiado baixo, torná-lo-á também mais restritivo, excluindo pessoas cujos rendimentos, embora ligeiramente superiores ao limiar, são claramente insuficientes para assegurar condições de vida dignas.

Isto remete para uma questão central que é o nível da prestação.

Um sistema mais simples não é necessariamente um sistema mais eficaz. Se o apoio for insuficiente, a simplificação administrativa não evita o fracasso substantivo da política.

Valores próximos dos 250 euros (tomando como referência o RSI), dificilmente garantem a satisfação de necessidades básicas, sobretudo num contexto em que o custo de um cabaz alimentar essencial se aproxima deste montante. Nestas condições, a prestação arrisca-se a ter um efeito meramente residual, incapaz de retirar os beneficiários da pobreza.

A objeção imediata é evidente: pagar 500 euros custa mais ao erário público do que pagar 250. Mas esta comparação estática é enganadora.

O que verdadeiramente importa não é apenas quanto se paga por mês, mas quanto tempo as pessoas permanecem no sistema e com que probabilidade saem dele de forma definitiva.

Um exercício simples ilustra este ponto. Considerando 100 mil beneficiários, comparem-se dois cenários: Prestação de 250 euros mensais durante 3 anos ou prestação de 500 euros durante 2 anos.

No curto prazo, o segundo cenário é mais caro (cerca de 1,2 mil milhões de euros, contra 900 milhões).

Contudo, o resultado não termina aqui. Se o apoio for demasiado baixo, tende a não estabilizar a situação dos beneficiários, aumentando a probabilidade de recaída na pobreza. Um apoio mais elevado pode, pelo contrário, permitir uma saída mais robusta.

Admitindo que, após o fim do apoio, 75% dos beneficiários se mantêm em situação de pobreza no primeiro cenário e 60% no segundo, podemos concluir que cerca de 40 mil pessoas conseguem sair definitivamente da pobreza com o apoio mais elevado, face a apenas 25 mil no cenário mais restritivo.

Assim, quando se calcula o custo por beneficiário que abandona definitivamente a pobreza, o resultado inverte a intuição inicial: cerca de 36 mil euros no cenário de 250 euros face aos cerca de 30 mil euros no cenário de 500 euros.

Ou seja, a prestação mais elevada é, neste objetivo, mais eficiente.

A explicação é simples. Prestações insuficientes tendem a gerar trajetórias de dependência intermitente, com entradas e saídas sucessivas do sistema. Prestações mais robustas reduzem essas recaídas. Ao longo do tempo, o cenário inicialmente mais oneroso pode mesmo tornar-se menos dispendioso.

A implicação para a política pública é clara: o objetivo não deve ser minimizar o custo imediato, mas maximizar a probabilidade de saída duradoura da pobreza.

Em segundo lugar, a própria natureza da condição de recursos levanta limitações. A consideração de uma ampla gama de rendimentos melhora a focalização, mas assenta numa lógica essencialmente estática (uma “fotografia” num determinado momento) que nem sempre capta a realidade da pobreza.

Na prática, a pobreza é frequentemente marcada por instabilidade, irregularidade de rendimentos e elevada exposição a choques. Um sistema demasiado rígido arrisca-se, por isso, a falhar precisamente nos casos mais vulneráveis.

Importa ainda reconhecer potenciais efeitos perversos. Prestações demasiado baixas podem incentivar estratégias informais de sobrevivência. Por outro lado, prestações mal calibradas podem, em certos contextos, funcionar como complemento de rendimentos informais, desviando-se do seu objetivo.

A eficácia de uma prestação social exige, assim, um equilíbrio exigente. Por um lado, deve ser suficientemente elevada para assegurar dignidade material e, por outro, deve ser suficientemente bem desenhada para garantir focalização e preservar incentivos ao trabalho

Em suma, a condição de recursos única constitui um avanço técnico relevante, mas não resolve o problema central.

Uma prestação pode ser simples, coerente e bem definida e, ainda assim, falhar. Se o nível de proteção for inadequado ou se o critério não captar corretamente a vulnerabilidade, o resultado será um sistema mais organizado, mas não necessariamente mais eficaz.

E, no limite, um sistema que falha simultaneamente com os mais pobres e beneficia indevidamente quem menos precisa é, paradoxalmente, o pior dos equilíbrios possíveis.

Contrapartidas dos beneficiários: sim à ativação, cautela com o trabalho social

A existência de contrapartidas associadas às prestações sociais não contributivas não é, em si mesma, censurável.

Num sistema orientado para a autonomia, é legítimo que a proteção social seja acompanhada de exigências mínimas de participação, nomeadamente inscrição no centro de emprego, disponibilidade para trabalho, procura ativa de oportunidades laborais, frequência de ações de formação ou envolvimento em medidas de inserção.

A proposta da PSU insere-se nessa lógica, procurando reforçar a articulação entre proteção social e políticas de emprego e promovendo uma abordagem de ativação dos beneficiários.

Em abstrato, esta orientação é defensável na medida em que o Estado social não deve limitar-se a transferir rendimento, devendo também criar condições para a integração social e profissional.

O problema surge com o papel atribuído ao chamado “trabalho social” ou atividade de solidariedade social.

A proposta prevê a realização de tarefas não remuneradas a favor de entidades públicas ou do setor social, até 15 horas semanais, podendo esse limite ser alargado em determinadas circunstâncias, e associa a recusa a sanções significativas, incluindo a inibição de acesso à prestação por períodos prolongados.

Embora apresentada como instrumento de inclusão e de reforço do compromisso com a comunidade, esta solução não é isenta de riscos.

Se mal desenhado ou mal-executado, este mecanismo pode ser percecionado pelos beneficiários como uma forma de trabalho compulsório mitigado ou como expressão de uma lógica de moralização da pobreza.

Nesse caso, deixa de funcionar como instrumento de integração e passa a assumir uma dimensão simbólica e prática de desvalorização do beneficiário, comprometendo a legitimidade do próprio sistema.

A distinção entre ativação e punição é, neste domínio, particularmente relevante. Uma política social orientada para a autonomia deve evitar qualquer solução que, na prática, transforme a prestação numa contrapartida por trabalho não remunerado. Ainda que o diploma preveja que estas atividades não se sobreponham a funções existentes no mercado de trabalho, o risco institucional subsiste.

Na realidade, se forem percecionadas como mera ocupação obrigatória, desligada de um percurso real de inserção, dificilmente contribuirão para melhorar a empregabilidade ou a integração social dos beneficiários.

Neste contexto, importa, por isso, reforçar que a contrapartida exigida não deveria centrar-se em trabalho social indiferenciado, mas antes em percursos personalizados de inserção, ajustados às características, qualificações e fragilidades de cada beneficiário. Esses percursos deveriam assentar em instrumentos com utilidade económica e social claramente reconhecível, incluindo formação profissional, orientação individualizada, aquisição de competências, estágios, contratos de inserção com efetivo valor produtivo e apoio à mobilidade.

Além disso, a política de inserção não pode ser concebida apenas numa lógica laboral estrita.

Em muitos casos, os obstáculos à integração no mercado de trabalho resultam de fatores mais profundos tais como problemas de saúde, dependências, doenças crónicas ou fragilidades sociais acumuladas, os quais exigem uma abordagem integrada.

Isso implica uma articulação efetiva com o sistema de saúde e com os serviços de ação social, bem como respostas diferenciadas consoante o perfil dos beneficiários.

Particularmente em situações de maior vulnerabilidade, como as pessoas em situação de sem‑abrigo, o processo de inserção não pode limitar-se à formação profissional, devendo incluir componentes de reconstrução de rotinas, reforço da autoestima e recuperação de competências básicas de integração social.

Neste enquadramento, a questão central não deve ser a imposição de uma obrigação de ocupação, mas antes a definição de uma obrigação de participação num percurso credível de autonomização.

A exigência de contrapartidas é legítima (e até necessária), mas deve ser inteligente, proporcional e orientada para resultados.

Um sistema de contrapartidas pode contribuir para a eficácia das políticas sociais, mas um sistema de natureza essencialmente punitiva dificilmente o conseguirá.

E, no limite, uma má conceção destas obrigações pode transformar um instrumento de inclusão num fator adicional de exclusão, precisamente o oposto do objetivo que se pretende prosseguir.

Acumulação com trabalho: um passo na direção certa, mas ainda insuficientemente densificado

Um dos aspetos mais promissores da proposta de PSU reside na tentativa de evitar a perda abrupta do apoio quando surgem rendimentos do trabalho.

A introdução de uma componente de incentivo ao trabalho (CIT), que faz variar o valor da prestação em função dos rendimentos laborais através de um coeficiente a definir por portaria, traduz uma preocupação relevante com uma das fragilidades clássicas dos sistemas assistenciais e que corresponde à existência de desincentivos à inserção profissional decorrentes de uma redução demasiado rápida dos apoios à medida que o rendimento aumenta.

De facto, quando um aumento marginal do rendimento do trabalho conduz à perda desproporcionada de prestações sociais, o sistema cria um verdadeiro “imposto implícito” sobre o regresso ao trabalho.

Nestas condições, a racionalidade económica do beneficiário pode ser comprometida, tornando financeiramente pouco atrativo, ou mesmo penalizador, o aumento da participação no mercado de trabalho.

Ao admitir uma acumulação parcial entre prestação e rendimento, a proposta aproxima-se de um modelo de redução gradual (“phasing out”) que, em princípio, é mais consistente com os objetivos de promoção da autonomia.

Contudo, o mérito do princípio não dispensa uma análise crítica do seu desenho concreto.

Desde logo, porque o elemento central do mecanismo (o coeficiente de redução aplicável aos rendimentos do trabalho, situado entre 0,5 e 1,0), fica remetido para regulamentação posterior, o que impede, nesta fase, uma avaliação rigorosa da intensidade efetiva dos incentivos.

Ora, neste domínio, os detalhes paramétricos não são marginais. Ao invés, são determinantes para o funcionamento real do sistema.

Acresce que não existe uma única forma de resolver este problema.

A literatura económica e a experiência internacional apontam para múltiplas soluções alternativas como por exemplo as taxas marginais de retirada cuidadosamente calibradas ou os mecanismos de desconsideração inicial dos rendimentos do trabalho (“earnings disregard”), passando por modelos de complementos salariais dirigidos aos trabalhadores de baixos rendimentos, ou até por esquemas inspirados na lógica do imposto negativo sobre o rendimento.

A escolha entre estas alternativas não é meramente técnica, sendo central para determinar a capacidade do sistema em promover transições sustentáveis para o trabalho.

Neste contexto, a questão decisiva não é apenas aceitar a acumulação entre prestação e rendimento, mas definir a forma como essa acumulação evolui à medida que o beneficiário melhora a sua situação económica.

Um bom sistema deve garantir que cada euro adicional de rendimento do trabalho se traduz num aumento claro e previsível do rendimento disponível. Se essa condição não for assegurada, o objetivo de incentivo ao trabalho pode falhar, mesmo que formalmente o sistema o proclame.

Epílogo: E se fôssemos um pouco mais longe?

A criação da PSU parte de um diagnóstico amplamente partilhado: o sistema de prestações não contributivas em Portugal tornou-se excessivamente complexo, fragmentado e, em alguns casos, pouco transparente.

A proposta de agregação de prestações, de harmonização da condição de recursos e de reforço da articulação com o mercado de trabalho constitui, por isso, um esforço relevante de racionalização do sistema, que não deve ser desvalorizado.

Contudo, parece evidente que a reforma agora proposta incide sobretudo sobre a arquitetura administrativa do sistema, deixando em aberto certas questões decisivas quanto ao seu desenho económico e à sua eficácia social.

A simplificação é importante, mas não é um fim em si mesmo.

A agregação de prestações pode melhorar a gestão, mas não garante, por si só, uma melhor resposta ao problema da pobreza.

A unificação da condição de recursos pode ser mais coerente, mas isso não assegura necessariamente uma melhor focalização nem um nível adequado de proteção, em particular quando os valores de referência dos apoios são manifestamente baixos.

As contrapartidas podem reforçar a exigência, mas, se mal calibradas, podem fragilizar a legitimidade do sistema.

E os incentivos ao trabalho podem estar presentes na formulação, mas o seu impacto real dependerá de detalhes paramétricos que ainda não estão definidos.

Neste contexto, importa recentrar o debate na questão essencial: o que se pretende obter com esta reforma?

Se o objetivo for simplificar o sistema, a proposta representa um progresso relevante.
Mas se o objetivo, como tem sido afirmado, é reduzir a pobreza e promover trajetórias sustentáveis de autonomia, então o critério de avaliação tem de ser substancialmente mais exigente.

Uma reforma desta natureza deve, pelo menos, assegurar quatro condições:

• um nível de proteção adequado, compatível com padrões mínimos de dignidade material;
• um modelo de incentivos consistente, que torne o trabalho sempre economicamente vantajoso;
• mecanismos de inserção eficazes, baseados em percursos individualizados e não em soluções indiferenciadas.
• e um sistema de controlo eficaz e proporcional, capaz de prevenir fraude e abuso, assegurando simultaneamente a confiança pública e a equidade na atribuição dos apoios.

Sem estas condições, o resultado pode ser um sistema mais simples e transparente, mas sem impacto real na pobreza ou, um sistema mais coerente na forma, mas irrelevante na prática.

A associação desta reforma ao Plano de Recuperação e Resiliência acrescenta uma dimensão adicional de exigência. O cumprimento de prazos não pode substituir a qualidade do desenho: uma reforma estrutural não vale pela sua execução, mas pelos seus resultados.

Neste contexto, o debate parlamentar ganha particular relevância. Não se trata apenas de aprovar um novo modelo, mas de garantir que este não se limita a reorganizar o existente e funciona efetivamente como instrumento de combate à pobreza.

Em última análise, a questão é simples: queremos uma prestação única ou uma melhor prestação?

A resposta determinará se esta reforma será apenas um exercício de simplificação administrativa ou um verdadeiro avanço na construção de um sistema de proteção social mais eficaz, mais justo e orientado para a autonomia.