1 Em 1978, há cerca de 48 anos, participei no Congresso Internacional de Finanças Públicas realizado em Hamburgo, tendo por tema “Public Choice and Public Economics”.

Regressado a Portugal escrevi um artigo académico sobre a teoria das escolhas coletivas e o comportamento dos políticos e dos burocratas e enviei uma cópia a Francisco Sá Carneiro, acabado de regressar à presidência do PSD. Um ou dois dias depois chamou-me ao seu gabinete para uma conversa sobre o seu conteúdo.

Era um artigo em que evidenciava que o processo político de decisão conduz muitas vezes a soluções por parte do setor público que a análise económica mostra não serem aquelas em que é máximo o benefício líquido para a sociedade, em resultado de decisões dos políticos e de comportamentos dos burocratas, palavra esta utilizada para funcionários do Estado detendo posições de chefia.

Esse artigo veio-me à memória aquando da criação do Ministério da Reforma do Estado do XXV Governo, dirigido pelo professor Gonçalo Saraiva Matias, e da leitura do capítulo do Programa do Governo sobre a reforma do Estado.

Nesse capítulo, o Governo afirmava a sua determinação em “declarar guerra à burocracia”, “eliminar exigências e redundâncias, encurtar prazos, agilizar decisões, fundir entidades sobrepostas”, “reorganizar ministérios promovendo fusões e extinções” e “encerrar estruturas duplicadas”, entre outras medidas. Foi a estranha palavra “ciclópicas” aquela que me veio imediatamente à cabeça para classificar as dificuldades que o ministro iria enfrentar.

2 O meu artigo lembrava que o professor americano James Buchanan, que viria a receber o Nobel de Economia em 1986, numa conferência em Lisboa, afirmara que os políticos, sendo pessoas normais, têm como principal objetivo a conquista e permanência no poder, podendo as suas decisões não serem consistentes com a melhoria do bem-estar social, devido a imperfeições do mercado político no mundo real. Sem isso, as decisões dos políticos podiam conduzir à realização dos interesses da sociedade como um todo.

Mas o que o artigo de 1978 me trouxe verdadeiramente à memória não foi a ação dos políticos portugueses, sobre os quais tenho falado em muitas outras ocasiões, mas sim a influência dos burocratas no processo político de decisão e as dificuldades que podem criar aos membros do Governo.

No artigo eu sublinhava que “os burocratas não eram os executores neutros da vontade dos políticos como está implícito na teoria tradicional do governo representativo”. Procuram sim satisfazer os seus objetivos particulares de detenção de formas de poder sobre outros grupos, de promoção pessoal, de prestígio e de obtenção de compensações materiais.

Nesse sentido, os burocratas tendem a favorecer o empolamento dos serviços públicos, o aumento do número dos seus subordinados, a manutenção de serviços económicos e sociais ineficientes, a produção pública de bens e serviços públicos (recorde-se que a provisão pública não implica produção pública), a intervenção na economia pela via da regulamentação e sua complexidade para que sejam monopolistas do saber burocrático, o que os coloca numa posição de superioridade perante os grupos atingidos.

Por outro lado, os burocratas tendem a reagir desfavoravelmente à inovação na Administração Pública receando a obsolescência dos seus conhecimentos.

Os burocratas constituem um poderoso grupo de pressão, na medida em que são eles que fornecem aos políticos a maior parte da informação sobre os custos e os benefícios das diferentes alternativas e fazem as escolhas relacionadas com a execução das decisões do Governo. Podem assim prejudicar os interesses dos próprios políticos se isso lhes for vantajoso.

3 Passado um ano sobre a criação do Ministério da Reforma do Estado e partindo da hipótese de que as decisões do Governo sobre extinções, fusões e reorganizações de serviços públicos são o resultado de análises aprofundadas, em que são ouvidos os respetivos dirigentes e que os benefícios sociais líquidos são significativos, pode concluir-se que muito do que escrevi há 48 anos sobre o comportamento dos burocratas não perdeu atualidade.

Embora seja amplamente reconhecido que o país precisa urgentemente de uma reforma da Administração Pública que facilite a vida dos cidadãos e das empresas, para benefício do desenvolvimento económico e da justiça social, não têm faltado algumas resistências vindas de dentro do próprio Estado, a que se têm juntado apoios de forças políticas da oposição visando desgastar o Governo.

Uma das novidades dos anos recentes tem sido a elevada frequência das intervenções nos meios de comunicação social de dirigentes da Administração Pública, por essa via reforçando o seu poder.

Aceitando os ensinamentos da teoria das escolhas coletivas de que os burocratas, tal como os políticos, se movem pelos seus interesses pessoais, são naturais e compreensíveis as discordâncias e contestações das reformas manifestadas pelos serviços atingidos junto de uma comunicação social ávida de polémicas envolvendo o Governo, assim como os seus esforços para mobilizar apoios exteriores aos respetivos serviços.

Para os serviços públicos atingidos, as decisões do Governo têm custos gigantescos para a sociedade e tendem a pressionar o ministro de que dependem para que se oponha ao seu colega da reforma do Estado.

Se as reações dos serviços públicos atingidos são normais e compreensíveis, o mesmo não se pode dizer do Tribunal de Contas, um órgão de soberania, que perante a proposta governamental da sua reforma se assumiu exasperadamente como se fosse um detentor de poder burocrático.

Face à proposta do governo de redução do limiar de fiscalização prévia dos contratos públicos, indo ao encontro do sistema que vigora nos países da União Europeia, o Tribunal de Contas emitiu um “parecer jurídico de teor panfletário”, numa “manifestação clara de corporativismo judicial”, nas palavras do constitucionalista Rui Medeiros.

4 Penso que a reforma do Estado que está em marcha consubstancia uma das mudanças estruturais mais importantes para que Portugal deixe de ser um país relativamente pobre e se aproxime do nível de desenvolvimento dos países mais ricos da União Europeia. A reforma não respeita apenas a extinções, fusões e reestruturações de serviços. É também simplificação de documentos e procedimentos, limitação de pareceres, facilidade de relação entre serviços e de atendimento de cidadãos, empresas e outras organizações, eliminação de requisitos e redução dos prazos de resposta, digitalização de processos e muito mais.

É um projeto do interesse de todos os partidos políticos que têm uma probabilidade razoável de ser governo. Não só por possibilitar a libertação de avultadas verbas orçamentais para a concretização dos seus programas de governo, mas também por contribuir para a expansão do investimento produtivo e inovador e a atração do investimento internacional e, consequentemente, para o crescimento da produtividade, dos salários e da competitividade da economia.

Sendo a reforma do Estado um caso em que o interesse nacional coincide com o interesse dos partidos do possível arco de governo, é fundamental que estes tenham a inteligência, o discernimento e a visão de futuro para acompanharem a determinação do ministro Gonçalo Matias, que já revelou possuir as ideias certas sobre a reforma, de modo a melhorar a eficiência da Administração Pública, colocando-a verdadeiramente ao serviço dos cidadãos, das empresas e das instituições. É uma oportunidade que não deve ser perdida.

Encerro este texto académico-político transcrevendo uma frase do meu artigo de 1978 que procurei ter sempre presente no exercício de funções políticas: “As despesas públicas são sempre um benefício para alguém, pelo que mesmo aquelas atividades governamentais que nada produzem têm sempre um grupo a seu favor”.