Desde 2025 que políticos e burocratas ocidentais e ucranianos têm vindo a debater várias formas de melhorar rapidamente a relação oficial da União Europeia com a Ucrânia, antes de este país em conflito vir a alcançar a adesão plena à UE a médio prazo. A mais recente iteração deste debate foi desencadeada por uma carta divulgada de Friedrich Merz dirigida aos Presidentes do Conselho Europeu e da Comissão, bem como do Conselho da UE. O Chanceler Federal alemão propôs, entre outras coisas, um estatuto de membro associado da Ucrânia, totalmente inovador e a ser implementado em breve, que permitiria uma rápida participação de representantes ucranianos em várias instituições e fóruns da União — embora sem direitos de voto efetivos para Kiev.
Comentadores políticos de renome na Ucrânia, como Serhiy Sydorenko, do reputado site analítico ucraniano European Pravda, ou o Dr. Yevhen Mahda, do think-tank de Kiev Institute of World Policy, rejeitaram a proposta de Merz por a considerarem insuficiente ou evasiva. O meu colega no recém-fundado European Policy Institute em Kiev, o Dr. Ivan Nagornyak, expôs no EPIK.EU as razões pelas quais o Presidente Zelensky tem reagido até agora com cautela às propostas de um formato híbrido de adesão provisória da Ucrânia à UE. Recentemente, Nagornyak salientou, na influente revista política online ucraniana NV.UA, os aspetos positivos do plano global de Merz, mas também questionou como é que a fórmula de um estatuto de adesão associada da Ucrânia, não baseada num tratado de adesão à UE assinado, funcionaria na prática. Outros comentadores ucranianos também reagiram de forma negativa, cética ou, pelo menos, com alguma reserva à recente proposta alemã.
Por que razão os ucranianos são desconfiados
A descrença ucraniana é compreensível, tendo em conta a experiência da Ucrânia com os seus parceiros ocidentais nos últimos 35 anos. Por exemplo, no início da década de 1990, Kiev propôs, em troca da renúncia voluntária às suas armas nucleares da era soviética, a celebração de um tratado multilateral com os Estados oficiais detentores de armas nucleares que teria proporcionado à Ucrânia garantias de segurança adequadas. No entanto, os Estados Unidos e a Grã-Bretanha concordaram, no agora infame Memorando de Budapeste de 1994, apenas em fornecer as chamadas «garantias de segurança», que não protegeram a Ucrânia dos ataques da Rússia em 2014 e 2022.
Já em 1998, a Ucrânia tinha explicitado o seu objetivo de adesão plena à UE. Desde então, Kiev tem procurado iniciar negociações de adesão com Bruxelas. A União, no entanto, limitou-se a oferecer à Ucrânia um Acordo de Associação que entrou em vigor com atraso em meados de 2017. Só sob a pressão da invasão em grande escala da Rússia é que Bruxelas finalmente declarou a Ucrânia, em 2022, candidata oficial à adesão à UE. Apesar disso, até hoje, nenhum dos 33 capítulos das negociações de adesão com a Ucrânia foi aberto. Outras divergências entre os princípios anunciados em voz alta pelos países ocidentais e o seu comportamento real, tais como a infame e ambivalente perspetiva de adesão da NATO de 2008 para a Ucrânia e a Geórgia, tornaram muitos ucranianos e os seus amigos estrangeiros igualmente cautelosos.
Promessas quebradas, adiamentos injustificados e medidas duvidosas e incompletas têm caracterizado a conduta das políticas do Ocidente não só em relação à Ucrânia, mas à Europa Oriental pós-comunista em geral.
Estas discrepâncias estão frequentemente, mas nem sempre, ligadas à necessidade de um consenso total entre todos os países membros da UE e da NATO para tomar uma decisão conjunta e juridicamente vinculativa. Quaisquer que sejam as razões exatas para as inconsistências ocidentais, estas criaram uma desconfiança duradoura entre a elite e a população da (não só) Ucrânia relativamente às intenções e à firmeza, entre outros atores, das políticas da UE em relação ao seu país.
Será a recente proposta de Merz mais uma manifestação da inconstância ocidental? Que possíveis armadilhas contém para a Ucrânia? De que forma a implementação de um estatuto de membro associado poderia desviar o processo de adesão ucraniano? Pode suspeitar-se que o plano de Merz seja deficiente, para a adesão da Ucrânia à UE, de três formas: pode ser uma proposta desonesta, o início de uma revisão política ou uma manobra processual.
Uma proposta desonesta?
Uma suspeita é que o plano de Merz não é o que diz ser e que, na verdade, constitui um esquema velado para manter a Ucrânia num estatuto híbrido e, assim, adiar ou mesmo abortar a sua futura adesão plena à UE. Não é possível ler os pensamentos do chanceler alemão e dos seus conselheiros. Ainda assim, por razões históricas e estratégicas, parece improvável que haja uma agenda oculta para manter a Ucrânia fora da União por trás do plano de Merz.
Embora a Alemanha tenha seguido, durante três décadas após 1991, uma política ambivalente em relação à Ucrânia independente, Berlim mudou de rumo sob o impacto da invasão em grande escala da Rússia. A 27 de fevereiro de 2022, o antecessor de Merz como chanceler, Olaf Scholz, anunciou uma Zeitenwende (mudança de tempos) na política europeia e iniciou uma revisão lenta, mas cada vez mais profunda, da Ostpolitik (política oriental) alemã – afastando-se da sua orientação para a Rússia. A colega de Merz no partido CDU, a presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, desempenhou um papel crucial na reorientação da abordagem da UE em relação à Ucrânia, à Moldávia e à Geórgia. Mais tarde, von der Leyen supervisionou uma revisão das políticas de segurança e defesa da União, à luz da agressão da Rússia.
Também por razões estratégicas, parece improvável que Merz esteja interessado em manter a Ucrânia fora da União. É certo que as políticas de integração e parceria orientais de Bruxelas pós-1991, incluindo o acordo de associação da Ucrânia de 2014 e o estatuto de candidato de 2022, foram, durante muito tempo, impulsionadas em grande parte pelo idealismo europeu. No entanto, nos últimos dois anos, o papel da Ucrânia para a UE e no seio da Europa como um todo tem vindo a mudar gradualmente. O aumento paralelo da agressividade externa russa e da proeza militar ucraniana está hoje a transformar lentamente a Ucrânia de um país que procura segurança para um país que a proporciona à Europa. Como resultado, a adesão da Ucrânia à UE é, pelo menos entre diplomatas europeus realistas e especialistas políticos, cada vez mais vista como um trunfo e não como um fardo para a União. A proposta de Merz reflete esta nova forma de pensar.
Rumo a uma revisão política?
Embora a proposta de Merz não pareça, portanto, destinada a adiar ou impedir a adesão da Ucrânia à UE: poderá, no entanto, acabar por funcionar como uma subversão do processo de alargamento a leste para alguns países candidatos? O estatuto de membro associado para a Ucrânia pode não ter sido concebido para ser permanente, por Merz e os seus conselheiros. No entanto, poderia, com o tempo, transformar-se num instrumento de facto ou mesmo de jure das forças na UE que gostariam de substituir a futura adesão plena da Ucrânia por uma adesão meramente associada.
Tal suspeita seria de certa forma semelhante ao ceticismo generalizado que ucranianos, moldavos e georgianos sentiram anteriormente em relação aos programas especiais da UE que lhes foram destinados, tais como a iniciativa da Parceria Oriental, os Planos de Ação para a Liberalização de Vistos e os Acordos de Associação com as suas Zonas de Comércio Livre Abrangentes e Aprofundadas. Tratava-se de programas de ajuda de grande envergadura e transformadores, destinados a aproximar a Ucrânia, a Geórgia e a Moldávia da UE. Tiveram resultados positivos tangíveis para os três países.
No entanto, Kiev, Tbilisi e Chisinau trataram estes programas com cautela, pois temiam que eles substituíssem a sua desejada futura adesão à UE, em vez de os preparar para a adesão.
Não se pode excluir totalmente um efeito negativo não intencional da proposta de Merz sobre a adesão da Ucrânia à UE. No entanto, se todo o plano proposto por Merz na sua carta a Bruxelas incluir também a abertura de todos os 33 capítulos políticos a negociar e a encerrar, em preparação para a adesão da Ucrânia à UE, um estatuto simultâneo de membro associado da Ucrânia não interferiria neste processo.
Desde que estas negociações sejam abertas e conduzidas com seriedade, seria difícil sabotar o processo de adesão da Ucrânia sob o pretexto de que já alcançou com sucesso o estatuto de membro associado. Além disso, mesmo que ainda não tenham direito de voto, os vários representantes ucranianos a serem colocados ao abrigo do esquema de associação de Merz nas instituições e fóruns da UE funcionariam obviamente também como facilitadores de um encerramento bem-sucedido dos capítulos e, assim, da promoção do processo de adesão.
Poderiam, além disso, contar com a ajuda de muitos políticos, parlamentares e diplomatas pró-ucranianos de todos os atuais Estados-Membros da UE, dispostos a ajudar a Ucrânia na sua integração na União.
Uma manobra processual?
Este último efeito é também relevante no que diz respeito a uma terceira perspetiva a partir da qual se pode criticar a proposta de Merz, que sugere que a criação de um estatuto de membro associado da UE inteiramente novo poderia funcionar como uma manobra de desvio do caminho tradicional de adesão.
Tal crítica suspeitaria que o foco, as prioridades e a energia dos responsáveis da UE e dos governos dos Estados-Membros possam ser desviados das negociações de adesão regulares em curso da Ucrânia para a implementação do novo regime de adesão associada. Assim, a concretização do plano de Merz poderia diluir e adiar o processo de adesão – mesmo sem uma revisão do seu objetivo.Tal como as duas suspeitas anteriores, tais receios não são infundados. O novo esquema de Merz pode ter repercussões impossíveis de prever. Por outro lado, o procedimento tradicional de adesão, sem uma adesão associada, para os candidatos dos Balcãs Ocidentais tornou-se, por si só, disfuncional para estes países candidatos, durante as últimas duas décadas. Presumir, face a este contexto histórico desanimador, que a concentração exclusiva da UE e dos Estados-Membros nas negociações e no encerramento dos capítulos é uma condição necessária ou mesmo suficiente para uma adesão em breve é excessivamente otimista.Isto é ainda mais verdadeiro tendo em conta que as implicações geopolíticas e de segurança de uma adesão plena da Ucrânia à UE são superiores às decorrentes das adesões de todos os outros candidatos atuais (com exceção da Turquia) em conjunto. A Ucrânia não é apenas muito maior do que os aspirantes à UE nos Balcãs Ocidentais, bem como do que a Moldávia e a Geórgia (caso Tbilisi opte por regressar ao processo de adesão). Kiev encontra-se também num conflito fundamental com a Rússia que provavelmente irá continuar, quer os combates de alta intensidade terminem ou não, e que constitui um desafio de dimensão até agora desconhecida, tanto para Bruxelas como para os Estados-Membros. É, portanto, de qualquer forma, irrealista esperar uma conclusão rápida das negociações de adesão da Ucrânia, a assinatura celerada de um tratado de admissão à UE e a ratificação rápida deste tratado nos Estados-Membros.Nessa perspetiva, um estatuto de membro associado poderia ser útil, tanto na prática como simbolicamente, em vez de prejudicial. A presença permanente de ucranianos nas instituições e fóruns da UE, tal como previsto no plano de Merz, daria a Kiev a oportunidade de comunicar de forma mais intensa, regular e profunda do que até agora com os responsáveis da União e os emissários relevantes dos Estados-Membros em Bruxelas — incluindo chefes de Estado e de Governo, ministros, diplomatas, parlamentares, peritos, etc. Kiev poderia orientar os seus diplomatas e parlamentares destacados em vários edifícios da UE em Bruxelas, Luxemburgo e Estrasburgo para facilitar o encerramento rápido e completo dos capítulos das negociações de adesão, bem como a conclusão do tratado de adesão — embora a concretização deste objetivo continue a depender principalmente da profundidade e da velocidade das reformas internas na Ucrânia.Uma presença permanente, mesmo que apenas simbólica, de dezenas de ucranianos nas instituições e fóruns da UE não será uma questão trivial. Seria um sinal para toda a Europa e para o mundo exterior, incluindo Moscovo, de uma ligação estreita entre a UE e a Ucrânia. Se houver vontade política suficiente em Bruxelas e em Kiev para avançar com o plano de Merz, tal efeito poderá ser alcançado já em 2026.
Conclusões
Uma reação construtiva, em vez de uma rejeição total, do plano de Merz para a UE-Ucrânia por parte de Kiev não se resumirá apenas — nem se tratará tanto — do proverbial «mais vale um pássaro na mão do que dois a voar». Mesmo que imperfeito e de certa forma degradante do ponto de vista ucraniano, um estatuto de membro associado para a Ucrânia, se implementado, implicaria riscos limitados. Em vez disso, proporcionaria vantagens relevantes para as relações da Ucrânia com a UE e para a sua integração na União.
Não seria nem uma subversão, nem uma distração ou desvio do processo de adesão em curso, mas poderia, em vez disso, ser utilizado de forma criativa para o apoiar.Berlim, Bruxelas e Kiev deveriam, neste contexto, continuar a sua discussão sobre como uma iminente atualização do estatuto da Ucrânia pode ser melhor formulada, estruturada e implementada. Durante o período de transição entre o início das negociações dos capítulos e a ratificação final da adesão da Ucrânia à UE, será do interesse tanto de Bruxelas como de Kiev anunciar e concretizar uma relação especial. Uma vez estabelecida, caberá à Ucrânia e aos seus muitos amigos na UE utilizar o estatuto de membro associado da forma mais eficaz possível para apoiar o processo de adesão ucraniano.