Depois do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), agora foi a vez do Supremo Tribunal Administrativo (STA) confirmar a extinção da Fundação Berardo. A decisão dos conselheiros do STA, datada da última quinta-feira, não deixa grande margem para dúvidas sobre o procedimento decretado em 2022, ainda sob o Governo liderado por António Costa, e ratifica em toda a linha os argumentos invocados para acabar com a Fundação.

“Acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em negar provimento ao recurso e, em consequência, em confirmar o acórdão recorrido”, lê-se no acórdão, avançado pelo jornal PT50 e ao qual o Observador teve acesso. Com este desfecho — que, todavia, poderá não ser ainda definitivo —, três bancos, a Caixa Geral de Depósitos, o Novo Banco e o Millennium BCP, ganham renovadas esperanças na reclamação dos empréstimos que ascendem a quase mil milhões de euros. A 31 de dezembro de 2017, esses montantes já atingiam os 980 milhões de euros.

A controvérsia sobre a Fundação Berardo arrasta-se desde 2020, quando um relatório muito crítico da Inspeção-Geral de Finanças (IGF) considerou que “as atividades desenvolvidas [pela Fundação José Berardo] demonstram que o fim real não coincide com o fim previsto no ato de instituição”.

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Ou seja, que em vez da sua função de interesse social — decorrente do estatuto de instituição particular de solidariedade social (IPSS) —, a entidade estaria, essencialmente, dedicada a uma atividade financeira, refletida nas contas da Fundação nos últimos anos, e num desvio claro da sua finalidade original. E essas contas estavam ‘no vermelho’, com um rácio de endividamento em 2017 que já ia em 207% — quando seis anos antes registava 84% — e apenas 0,1% dos ativos estavam alocados à sua finalidade social.

Uma Fundação… em vias de extinção

Para contar a história deste caso é preciso recuar até 19 de julho de 2022, dia em que foi publicado no Diário da República o despacho para a extinção da Fundação Berardo. Foi o corolário de uma ‘novela’ que já se arrastava há longos meses e que marcou a inédita extinção de uma Fundação privada por parte do Estado, neste caso, uma instituição criada a 12 de novembro de 1988 por Joe Berardo, da qual era presidente honorário vitalício.

Nesse despacho, assinado pelo então secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, André Moz Caldas, ficou igualmente contemplada a adoção de medidas necessárias para desencadear a liquidação da instituição.

Contudo, em abril de 2023, o tribunal administrativo do Funchal reverteu o despacho do então secretário de Estado da Presidência, ao apontar vários vícios a essa decisão. Em causa estavam, no entender do tribunal, uma ausência de competência do governante para impor a extinção da Fundação, uma violação do dever de audiência prévia — a administração da Fundação devia ter sido ouvida antes —, e, principalmente, o entendimento que a decisão de extinção assentava sobre pressupostos errados, nomeadamente não cumprir os fins sociais para os quais tinha sido constituída.

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O Estado não se conformou com a decisão da primeira instância e avançou com um recurso para o TCAS ainda durante a governação socialista. Só que foi necessário esperar até novembro de 2025 para que chegasse finalmente uma decisão da segunda instância da jurisdição administrativa. E a conclusão não podia ter sido mais diferente: “Estando em causa a necessidade de garantir e salvaguardar a natureza e lógica da fundação e dos fins de interesse social para os quais foi constituída, num quadro temporalmente longo de desenvolvimento da atividade em subversão aos fins de interesse social, a medida de extinção mostra-se necessária, adequada e racional (ou proporcional em sentido restrito)”.

A extinção voltava a ser o desfecho, mas ainda não definitivo. A defesa do empresário madeirense apresentou um recurso de revista da anterior decisão junto do STA.

A argumentação do recurso da defesa

A defesa da Fundação Berardo sustentava a sua posição no recurso para o STA essencialmente em seis vetores de argumentação, tendo em conta alguns dos argumentos do Tribunal Administrativo do Funchal.

• Incompetência relativa — O Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, André Moz Caldas, não teria competência para proferir o despacho de extinção da Fundação.
• Violação do direito de audiência prévia — A Fundação não tinha sido ouvida nem tinha sido apresentada qualquer justificação para a dispensa dessa diligência. “Simplesmente, concluiu-se, que, tendo sido determinada a sua extinção, a Recorrente não tinha direito de participação” nesse procedimento.
• Erro nos pressupostos de facto — O desvio dos propósitos da Fundação teria de verificar-se desde o momento em que a instituição foi criada e não somente no período em que tinha sido analisada pelo relatório da IGF, pois só assim se poderia entender que se tinha desviado da sua finalidade. Reforçava ainda que não eram alocados apenas 0,1% dos seus ativos para os fins para os quais tinha sido constituída e que os investimentos financeiros efetuados não seriam um desvio, mas acessórios para a sua finalidade.
• Por último, invocava três circunstâncias em simultâneo: falta de procedimento autónomo, falta de fundamentação e desvio de poder.

Como o STA rebateu cada ponto

Na resposta a cada argumento da defesa, os conselheiros do STA desmontaram a tese apresentada e secundaram a posição do Estado para avançar com o despacho de extinção e fixação de providências especiais para a realização do processo de liquidação da instituição.

À alegada inexistência de competência formal de André Moz Caldas para tomar a decisão de extinção, o STA reforçou a legitimidade do governante para esse ato. “Sendo o Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros competente para proceder ao reconhecimento das fundações privadas de solidariedade social, ao abrigo dos já identificados atos de delegação e subdelegação de competências, ele é, também, competente para proceder à sua extinção”, nota o acórdão do Supremo.

Quanto à suposta violação do dever de audiência prévia, o STA foi taxativo na refutação, ao constatar que a audição da Fundação Berardo (e de outros eventuais interessados) naquela circunstância “comprometeria, necessariamente, a boa execução e utilidade desse processo”.

Já em relação aos pressupostos de facto contestados pela defesa, o acórdão entende que a decisão anterior do TCAS “ajuizou corretamente quando julgou verificados os pressupostos de facto e de direito” que sustentavam a decisão de extinção.

Finalmente, nos três derradeiros argumentos, o STA resumiu a questão a secundar a posição anterior do TCAS. “Não merece, por isso, qualquer censura a conclusão a que se chegou no acórdão recorrido”.

As críticas à Fundação e as providências especiais a adotar

“A atuação da Fundação é reveladora de uma subversão do conceito de fundação, pois que, ao invés de termos na Fundação um ‘património […] afetado à prossecução de um fim de interesse social’, temos que apenas 0,1% desse seu património está afeto a esses fins. E, sempre se diga que esta conclusão é puramente factual, resultando de uma mera operação de aritmética”, destaca o acórdão do STA.

Saindo também em defesa da competência e da legitimidade da IGF para a realização da auditoria, algo que a Fundação contestava, face à perda do estatuto de IPSS pela instituição, o STA relembra os “empréstimos significativos desde 2011” e que, de acordo com o documento, visaram a “aquisição de ações/participações de capital em empresas, pelo que não estão relacionados com a finalidade para a qual a fundação foi criada”.

Aliás, o acórdão recupera até um argumento de Marcello Caetano, um dos maiores nomes do direito administrativo português (e último líder da ditadura do Estado Novo). “A doutrina há muito que vem entendendo, como escreve Marcello Caetano que ‘há sempre um fim desinteressado na fundação, no sentido de não ser lucrativo para o fundador’. E, acrescenta que ‘este princípio deve ser cuidadosamente defendido, inclusivamente prevenindo possíveis formas encapotadas de especulação com o património'”, lê-se no acórdão.

Uma tese que é reforçada mais à frente: “Temos por certo que o fim realmente prosseguido pela Fundação diverge, efetivamente, do previsto no ato de instituição ou nos estatutos”.

Nesse sentido, o STA sublinha que a Fundação Berardo executou os atos de investimento e de endividamento de “forma voluntária, reiterada e sistemática” e que a instituição está “manifestamente descaracterizada”, ao tornar-se em “algo inteiramente diverso daquilo para que foi criada”. Mais: o acórdão sustenta até que “há uma confusão” entre o que deveria ser o interesse da Fundação Berardo e o do seu fundador.

Como consequência da defesa da legalidade do despacho de extinção, o STA reiterou as providências especiais para a liquidação fixadas logo em 2022 por André Moz Caldas e que ficaram em suspenso com a reação processual da defesa da Fundação Berardo. Entre essas encontram-se as seguintes:

• A administração fica limitada a atos “meramente conservatórios do património” e fica proibida de tomar qualquer decisão que leve à alienação de património, bens e participações sociais ou financeiras;
• Outros atos além desta circunstância dependem de uma autorização prévia da entidade competente, que, neste caso, é a Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros;
• Os administradores respondem “pessoal e solidariamente, pelos atos que praticarem e pelos danos que deles advenham, em violação das regras anteriores”;
• A administração deve entregar num prazo de 10 dias úteis à Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros os livros e documentos de prestação de contas da Fundação Berardo, incluindo as contas do exercício de 2021 e do exercício parcial de 2022.
• E ainda o rol detalhado de ativos, passivos, contratos com entidades, trabalhadores, processos judiciais e administrativos pendentes.

E, a terminar, o STA deixa um aviso: “Justifica-se a proibição imediata da administração da Fundação de praticar atos que envolvam a alienação ou a oneração de quaisquer bens, participações sociais ou financeiras. (…) Estas razões, assentes em factos pretéritos e presentes, comprovados, desde logo, pelo Relatório da IGF, são suficientes para sinalizar um risco sério de prejuízo do património fundacional e do interesse público com a manutenção integral de poderes pelos administradores”.

Moz Caldas avisa que é “fundamental que o Governo atue rapidamente”

Responsável pelo despacho que desencadeou a extinção da Fundação Berardo, André Moz Caldas assume ver com “naturalidade” esta última decisão do STA, ao reiterar a sua consciência de ter efetuado “um ato completamente legal e fundamentado” em julho de 2022, afirma em declarações ao Observador.

“O que me surpreendeu à época foi a decisão de primeira instância [Tribunal Administrativo do Funchal]. A única coisa que me assalta o espírito é o tempo que se perdeu na liquidação da Fundação e para que o Estado assumisse a sua responsabilidade”, refere.

O antigo secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros (SEPCM) — e atual presidente da Assembleia Municipal de Lisboa — manifesta, porém, a sua estranheza face ao que considera ser a falta de ação do atual Governo desde novembro de 2025. Para André Moz Caldas, a anterior decisão do TCAS, de novembro de 2025, que anulou a sentença de primeira instância e validou a extinção, deveria ter sido traduzida na concretização das providências para a liquidação da instituição.

“Não compreendo porque é que a liquidação não avançou, mesmo com medidas conservadoras, como a nomeação de uma comissão liquidatária. Esses atos conservatórios permitiriam devolver o controlo da fundação aos seus anteriores titulares, se por acaso fosse dada razão no STA à decisão de primeira instância. Não se compreende que desde novembro de 2025 até agora a Fundação continuasse a ser controlada pelos seus administradores originais”, resume.

Moz Caldas acrescenta ainda que, “desde a primeira instância até novembro de 2025, é da responsabilidade da jurisdição administrativa. Desde então, é responsabilidade deste Governo“, liderado por Luís Montenegro.

Embora enalteça a boa resposta ao recurso da defesa de Joe Berardo e à defesa dos interesses do Estado junto do STA, André Moz Caldas admite que “teria adotado medidas”, até por considerar que as providências que tinham ficado definidas no despacho de extinção “já eram bastante conservadoras” à época. “A situação da Fundação já exigirá uma intervenção mais profunda. Não fazemos a menor ideia da situação”, avisa, continuando: “É fundamental que o Governo atue rapidamente”.

Em paralelo, não deixa de criticar o juiz Eurico Gomes, que assinou a decisão de primeira instância que travou a extinção, ao tomar uma providência cautelar como ação principal. “Quase não se vê na jurisdição administrativa”, observa. “Franzo o sobrolho à decisão do juiz de primeira instância. Não posso ir mais longe do que isto. Mas a partir do momento em que o TCAS decidiu como decidiu, a responsabilidade retorna ao SEPCM. Nessa posição, se tiver havido dissipação do património da Fundação, a responsabilidade política é dele”, conclui.

Contactada pelo Observador, a defesa da Fundação Berardo, a cargo do advogado Paulo Saragoça da Matta, critica o entendimento do STA (e do TCAS). “Em primeiro lugar, achamos curioso que o tribunal que está mais perto do litígio, o de primeira instância, deu-nos razão por variadíssimos fundamentos; e os tribunais que estão mais arredados do objeto do processo, mais próximos do ‘topo do Estado’, é que vieram a decidir em sentido contrário“, assinala.

Paralelamente, deixa a porta aberta ao recurso — que, neste caso, será para o Tribunal Constitucional (TC) —, apesar de considerar que exige “maior estudo” face à “inusitada extensão” da decisão. “Sendo patentemente injusta, claramente que não merece que com ela nos conformemos”, realça, sentenciando: “Em terceiro lugar, e prevendo o futuro, sei que chegaremos ao fim desta saga e voltaremos a ter os tribunais internacionais a censurar os Supremos nacionais… já vem sendo hábito. Depois, quem pagará a conta das erradas decisões políticas e jurídicas seremos todos nós”.