É a primeira entrevista de fundo de Vítor Caldeira desde que o Governo António Costa o afastou da liderança do Tribunal de Contas em 2020, após um mandato de quatro anos. Conhecido especialista na área de controlo financeiro público e igualmente ex-presidente do Tribunal de Contas Europeu, Caldeira concorda com a necessidade de reformar o visto prévio do Tribunal de Contas, de flexibilizar limites dos ajustes diretos e da consulta prévia nos contratos públicos e até de revisitar a responsabilização financeira dos gestores públicos mas deixa um alerta claro: sem reforço dos mecanismos de controlo interno das entidades públicas, “há um risco muito grande de haver desresponsabilização” mas também um risco maior “de corrupção”, afirma numa entrevista ao programa Justiça Cega da Rádio Observador, na véspera de a reforma do Tribunal de Contas ser discutida na Assembleia da República.

https://observador.pt/programas/justica-cega/visto-previo-reforma-pode-aumentar-risco-de-corrupcao/

Diz que constatou em 2016 que o Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado, que coordenava as diferentes inspeções gerais e auditorias públicas, estava numa “situação de grande dormência” e que não evoluiu nos últimos 11 anos por “falta de meios”. “Não vejo como é que só a Inspeção Geral de Finanças, miraculosamente, possa ser o órgão que resolve o problema”. É preciso “investimento” e, “se isso não for feito, existirá, de facto, um vazio e um risco”.

Vítor Caldeira tem consciência de que é “humanamente impossível escrutinar 180 mil contratos públicos”, daí defender a reforma do visto prévio e uma maior aposta na auditoria a posteriori. As ideias são, em tese, semelhantes às do ministro Gonçalo Matias mas o ex-presidente do Tribunal de Contas discorda do limite generoso de 10 milhões de euros. Defende que o limite da isenção do visto prévio deve ficar nos 5 milhões de euros (como Filipa Calvão, atual presidente do Tribunal de Contas) e até fundamenta a sua proposta com uma média dos contratos alvo de visto prévio em 2023 que o próprio ex-presidente do Tribunal de Contas calculou: cerca de 4 milhões de euros. E considera que o Governo deveria ter ouvido previamente o tribunal para recolher os seus contributos.

https://youtu.be/fCTZTO0na34?si=92hb6IgQzJAp9XoS

Apesar de admitir que o Tribunal de Contas pode ter condenado mal alguns casos de responsabilização financeira, como no caso da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos, Vítor Caldeira discorda igualmente da alteração das regras da responsabilização financeira dos gestores públicos porque o “elemento preventivo da sanção desaparece”.

Numa conferência que deu em março de 2026 sobre a reforma do Tribunal de Contas, defendeu uma reforma profunda do visto prévio com a isenção a colocar-se acima dos 5 milhões de euros. O Governo quer uma isenção acima de 10 milhões, o que, segundo a presidente do Tribunal de Contas, faria com que apenas fossem escrutinados cerca de 100 contratos. O Governo foi longe demais na sua proposta?
Parece-me que o que faz sentido é um limiar da ordem dos 5 milhões. Este valor tem uma âncora até na Lei da Organização do Processo de Tribunal de Contas anterior a 2012, porque até essa altura os contratos das empresas públicas e das empresas municipais, entre outras entidades, só estavam sujeitos à fiscalização prévia acima de 5 milhões. Por outro lado, de acordo com um pequeno cálculo que fiz, o valor médio dos processos fiscalizados pelo Tribunal de Contas em 2023 situa-se em 4 milhões de euros. Portanto, não me parece que os 5 milhões de euros sejam um valor desadequado. Reflete critério de materialidade, evidentemente, e tem também o mérito de ser proporcional àquilo que deve ser a fiscalização prévia.

Os 10 milhões, que é o valor proposto pelo Governo, fica já muito fora dessa média.
Sim. Até dou outro argumento. O projeto de alteração do Código dos Contratos Públicos prevê que todos os contratos acima de 5 milhões de euros devam ser instruídos também com uma análise custo-benefício. Se esse critério é válido no âmbito da contratação pública, deveria também ser seguido de forma coerente aqui, no diploma do Tribunal de Contas. Não sou um dogmático da fiscalização prévia — acho que esse instrumento teve o seu tempo, tem de evoluir e um dos critérios de aferição da relevância da fiscalização prévia é a materialidade. Mas não é o único e devemos também ter presente que há contratos que têm um risco inerente elevado. Há contratos que têm, na base, grandes investimentos que se vão projetar no tempo e têm impactos nas gerações futuras e há ainda contratos que têm na sua origem grandes projetos de engenharia financeira. Esse tipo de contratos — pelo risco que têm — devem ser escrutinados previamente pelo tribunal. Não faz sentido que toda a contratação pública seja previamente escrutinada — pode e deve sê-lo a posteriori ou concomitantemente.

Esta reforma pressupõe que haverá um reforço dos mecanismos de controlo interno das entidades públicas — devidamente acreditados, mediante parecer da Inspeção Geral de Finanças. Ora, uma das críticas que é feita, nomeadamente por juízes do Tribunal de Contas e outros especialistas na contratação pública, é que muitas entidades públicas não têm entidades de controlo. Acredita que existirão condições orçamentais para reforçar esses meios de controlo interno?
Esses instrumentos não substituem, porque não se substitui uma coisa pela outra. Desde 1998 que existe o Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado. Esse sistema evoluiu, teve um papel importante de coordenação entre as diferentes inspeções gerais e a Inspeção Geral de Finanças e outros departamentos da Administração Pública. Quando regressei ao Tribunal de Contas [em 2016], constatei que esse sistema estava numa situação de grande dormência. Desde 2015 que a Lei de Enquadramento Orçamental exige que haja uma alteração, porque apostou-se muito no controlo interno — passaram 11 anos desde a entrada em vigor da lei e o que é facto é que não evoluiu. Ora, portanto, se nós tivemos 11 anos em que o sistema não evoluiu, em que as inspeções gerais e as auditorias internas têm falta de meios, eu não vejo como é que só a Inspeção Geral de Finanças, miraculosamente, possa ser o órgão que resolve o problema. Esse é um caminho que deve fazer-se e para isso também precisa de investimento. Se isso não for feito, existirá, de facto, um vazio e um risco.

Um risco maior, por exemplo, de corrupção?
Pode haver esse risco. Se analisarmos isto conjuntamente com as propostas do Código de Contratos Públicos em que se procura simplificar, flexibilizar e desburocratizar, dando grande margem de discricionariedade para quem vai decidir a adjudicação… se não há mecanismos de controlo interno que garantam que, pelo menos, do ponto de vista da conformidade legal, esse processo é adequado, há aqui um vazio, porque a maioria dos processos de adjudicação pública não vão ser escrutinados previamente.

O escrutínio do Tribunal de Contas em sede de visto prévio não reforça também a transparência e a confiança nos titulares de cargos públicos ou políticos?
Desejavelmente, sim. A flexibilização, a simplificação e desburocratização não podem ser sinónimo de desresponsabilização. Aqui há que fazer uma distinção entre instituições como as autarquias de Lisboa e do Porto, por exemplo, ou o município de uma pequena vila. Essas entidades não têm a mesma capacidade — nem técnica, nem de recursos — de conseguir ter controlo interno ao mesmo nível. O sistema que é agora proposto de isentar algumas entidades da fiscalização prévia pode ter os seus méritos, pode fazer evoluir o sistema de controlo interno.

Na conferência que já citámos, deu muita importância à auditoria de desempenho do TdC. Esse trabalho da auditoria a posteriori é mais importante do que a fiscalização prévia?
Não são comparáveis. A fiscalização prévia tem o mérito de obstar a que se produzam irregularidades, eventualmente com prejuízo para o erário público. Agora, com realismo, não é possível controlar o universo de 180 mil contratos públicos que temos por ano ou mais. É humanamente impossível. Isso pode ser controlado de outra forma. Portanto, concordando que é necessário simplificar, que simplificar é positivo, também é preciso uma contrapartida: uma maior responsabilização que passa também por instrumentos adequados de controlo interno. Se não existirem, o Tribunal de Contas tem de assumir, não pela via da fiscalização prévia, mas por meio de um controlo em tempo real sobre os contratos públicos que apresentem critérios de risco que possam ser objetivamente identificados. O tribunal já tem hoje instrumentos que lhe permitem identificar, a partir de 37 indicadores de risco, quais os contratos que podem ter prioridade ou devem ter prioridade na sua análise. E acompanhar esse contrato, não apenas na fase da conformidade com a lei para a sua adjudicação, mas no seu percurso: se de facto é executado de acordo com os objetivos que foram fixados e se efetivamente produz os resultados previstos.

A qualidade da despesa pública é uma preocupação que o tribunal deve ter e, nesse contexto, a auditoria do desempenho é mais relevante. Isso pode levar a alguns choques inevitáveis com o poder político porque o tribunal está a avaliar a qualidade das políticas públicas. Quem está no Governo, costuma pensar que o tribunal está a exorbitar da sua competência. Mas o tribunal está a fazer análise objetiva dos resultados e de acordo com os objetivos que foram definidos pelo decisor para essa política.

Responsabilização financeira. “O Tribunal de Contas não andou bem no caso ERSE”

Em termos de responsabilização financeira dos gestores públicos, o Governo propõe uma mudança mais radical. O professor chegou a apresentar uma proposta em 2020, em que basicamente defendia um modelo unitário de responsabilidade financeira. Ou seja, a prática de uma infração financeira poderia dar lugar a uma multa, graduada em função do dolo ou da negligência. Mas a mesma tinha igualmente um pressuposto: teria de ter ocorrido um prejuízo para o Estado. Explique-nos a sua ideia e se a mesma está afastada da do Governo.
Esse foi um projeto do Tribunal de Contas durante a minha presidência e foi apresentado ao Governo da altura [Executivo de António Costa], mas não teve sequência. A ideia não era eliminar a responsabilidade reintegratória. A ideia era ter um regime de responsabilidade unitário. Isto é, definir um catálogo de infrações financeiras preciso. Uma vez que seja violada uma norma desse elenco pré-definido, há uma infração financeira. Havendo culpa, a sanção é uma multa. Se essa infração arrastar consigo a existência de um prejuízo para o erário público há lugar à reparação desse dano ou desse prejuízo mediante…

A sanção reintegratória.
Enfim, o pagamento dos valores que foram indevidamente utilizados, que corresponde àquilo que era a responsabilidade reintegratória. O que é que se pretende com isto? No fundo, a responsabilidade é unitária — a pena também deve ser. Distinguir a responsabilidade entre sanção reintegratória e responsabilidade sancionatória não faria sentido. Isso foi discutido até no Tribunal de Contas, com diversos contributos de colegas de outros tribunais de contas europeus, mas também da procuradora-geral da República da altura [Joana Marques Vidal], do presidente do Supremo Tribunal de Justiça e de outras entidades. Uma das conclusões que se retirou dessa discussão é que era necessário fazer essa evolução. Constato que este projeto do Governo, nesse ponto, inspirou-se nessa proposta que foi feita em 2020, porque também segue o princípio da unidade da infração: a sanção não é repartida, a sanção é a multa; havendo dano, tem que ser reparado.

Os críticos da lei dizem que a proposta do Governo fará com que seja impossível condenar algum gestor público por responsabilidade financeira. Já o ministro Gonçalo Matias considera o modelo atual como algo completamente desrazoável e que afasta muita gente da administração pública. Concorda com esta ideia?
Se formos ver o impacto da efetivação de responsabilidades financeiras pelo Tribunal de Contas nos últimos 10 anos, constataremos que é praticamente marginal. Isso é um problema há muito discutido. Todavia, o tribunal criou alguns anticorpos pela forma como decidiu em casos concretos de responsabilidade financeira que foram do domínio público. Seja como for, a proposta do Governo é muito orientada para a gestão sã e prudente, só quando o gestor for extremamente grosseiro a violar de forma negligente uma conduta — o que é, na prática, dolo — é que será sancionado. Num período em que não temos um controlo interno a funcionar, em que temos maior discricionariedade para a decisão, há aqui um risco muito grande de haver desresponsabilização.

É uma espécie de área de atuação que fica esvaziada.
O elemento preventivo da sanção desaparece. Portanto, a sanção só tem um caráter quase repressivo, quando ela pode também ter esse caráter pedagógico que se diz hoje que desaparece com o facto de não haver fiscalização prévia. A pedagogia tem que ser feita também por esta função preventiva da responsabilidade financeira. Eu acho que se cria aqui um pódio, cria-se aqui uma situação com todas estas alterações em que a desresponsabilização é um risco muito grande.

Depois de muitos anos sem uma efetiva responsabilização financeira dos gestores públicos, o Tribunal de Contas começou a ter condenações em casos relevantes. Um desses casos foi o caso da entidade reguladora dos serviços energéticos, a ERSE, em que figuras conhecidas da área do PS e do PSD foram condenadas a repor um prejuízo de 1,8 milhões de euros. O PS tentou alterar a lei por causa desse, o ministro Gonçalo Matias segue os mesmos passos. O poder político está a passar a mensagem errada à opinião pública?
A Justiça não pode ser sempre cega no sentido em que a aplicação de uma sanção tem que ter em conta diferentes elementos, não é só a culpa nem a violação objetiva de uma norma. Há todo um conjunto de circunstâncias que têm que ser ponderadas. Penso que se alguém estivesse na posição daquelas pessoas, naquelas circunstâncias, provavelmente teria agido da mesma maneira. A aplicação da lei [pelo Tribunal de Contas] não ponderou todas as circunstâncias que deveriam ter sido observadas. E aqui o critério da gestão sã e prudente é relevante. Acho que nesse caso, e provavelmente noutros, o tribunal não terá andado bem… e isso pode provocar este tipo de reação [do poder político]. Agora, não se pode tomar a nuvem por Juno.

Não se pode tomar a árvore pela floresta.
Exatamente. Porque, senão, o risco que se corre é deitar o bebé com a água do banho. E isso acho que é o pior que pode acontecer a instituições que têm uma reputação e um passado que é reconhecido. Naturalmente que ninguém gosta de ter um processo de responsabilidade financeira, mas ele deve existir sempre que, de facto, se verifica uma infração financeira e a fixação do grau da culpa é um dos elementos a ponderar.

“A flexibilização dos limites dos ajustes diretos e da consulta prévia faz sentido”

Vamos ao Código dos Contratos Públicos. Há uma subida dos limites dos ajustes diretos atuais de 20 mil para 75 mil euros, enquanto que a consulta prévia passa de 75 mil euros para 130 mil euros. Por outro lado, a subida dos limites dos ajustes diretos das empreitadas passa um limite de 30 mil para 150 mil e, no caso da consulta prévia, 150 mil para 1 milhão de euros. Faz sentido esta flexibilização?
Sim. Aí também há um elemento histórico a ponderar. Na transposição da diretiva, o legislador português terá ido além daquilo que era o espírito da própria diretiva. Talvez também por atender às circunstâncias da cultura de controlo e a própria natureza dos diferentes serviços da administração pública. Não me surpreende que agora se queira fazer um alinhamento. Não sei quais foram os critérios que levaram a esse tipo de ampliação. Verifica-se que eles são distintos, porque há variações mais importantes que noutras, mas não tenho nenhuma dificuldade em aceitar esse tipo de alteração.

Já defendeu publicamente que a reforma do Tribunal de Contas deve ser feita “com o tribunal e nunca sobre o tribunal”. O Governo deveria ter dialogado previamente com o tribunal, até tendo em conta a proposta que existia de 2020?
Não sei como é que o governo acedeu a essa proposta. Admito que o próprio tribunal a possa ter facilitado. Qualquer reforma deve ser feita tendo em conta a própria experiência do tribunal e não sobre essa experiência. Muitas das críticas que se podem fazer podem ser evitadas, se a própria entidade puder dar a sua contribuição, porque as instituições não estão inscritas na pedra — evoluem, mudam e têm que se adequar à evolução do tempo e, nesse sentido, é natural que se altere. Isso poderia ter sido muito vantajoso — independentemente daquilo que fosse a proposta última que apresentasse.

O ministro contrapõe dizendo que o Tribunal de Contas vai ser sempre ouvido no âmbito do processo legislativo, nomeadamente na Assembleia da República, vai ser chamado a pronunciar-se sobre a lei.
Enfim, é um argumento. A lei prevê, o projeto, a proposta de lei prevê isso e, portanto, admito que sim.

“Quanto menos transparência houver, menos confiança haverá nas instituições”

O professor foi presidente do Conselho de Prevenção de Corrupção, um lugar que ocupou por inerência das suas funções como presidente do TdC. Ouvimos recentemente o presidente da Assembleia da República a defender que existe um alegado excesso de escrutínio em Portugal. Aguiar Branco não só caricaturou muitas das responsabilidades declarativas, financeiras e patrimoniais que os titulares públicos e políticos têm em Portugal, como também caricaturou conceitos como o compliance e o conflito de interesses, que são unânimes em todas as economias do mercado. Concorda com o diagnóstico de Aguiar Branco?
Tive que apresentar declarações [enquanto presidente do Tribunal de Contas]. Preenchi a declaração de acordo com a minha consciência e cinco anos depois fui notificado pelo Tribunal Constitucional para completá-la porque faltava um conjunto de detalhes sobre a identificação de património imobiliário, de automóveis e a natureza dos depósitos a prazo ou das participações financeiras — um nível de detalhe que eu não conhecia porque, entretanto, a lei foi alterada. Mas foi o nível de detalhe que me surpreendeu.

Detalhes em excesso?
Se o que se quer controlar é se aquela pessoa tem interesses financeiros que possam colidir com o exercício da sua atividade, não sei se é razoável esse nível de detalhe. A minha experiência anterior no Tribunal de Contas Europeu não tinha esse grau de detalhe.

Muitas das regras são de inspiração europeia, são aplicadas na União Europeia. A prática é diferente?
Na prática, não. A minha declaração no Tribunal de Contas Europeu estava online. Acedia ao site, e quando pesquisasse sobre mim, iria aceder também à declaração de interesses. Encontrava a indicação de que [Vítor Caldeira] tem uma casa em Lisboa, tem uma casa em Marvão, a esposa participa na sociedade X. Mas não tinha de dizer se são 40 ações ou são mil ações, nem qual é o capital social, nem qual é o número da matrícula da sociedade, nem quando é que foi registada. Há ali um conjunto de informação que provavelmente, não sei se é relevante ou não. Com o sistema da proteção de dados pessoais, com todas as limitações que existem, só algumas categorias de pessoas, principalmente jornalistas, é que têm acesso a essa informação.

Não necessariamente. O ponto é precisamente esse: os jornalistas portugueses têm cada vez mais dificuldade em ter acesso a informação que é pública porque as autoridades públicas estão a aplicar indiscriminadamente o RGPD. Ou seja, não têm em consideração a diferença óbvia entre um cidadão comum e o jornalista — que tem um interesse legítimo em aceder a essa informação, além de um código deontológico que o impede de divulgar dados que não têm interesse público. Logo, o RGPD impede o acesso a dados que são essenciais para a atividade jornalística.
É um contexto diferente daquele que eu vivi. O regime geral da proteção dos dados pessoais, de facto, é exigente. Pelo último relatório da Entidade para a Transparência, percebe-se que é difícil aquela entidade fazer o escrutínio que lhe compete, se não tem recursos humanos para o fazer, nem dispõe ainda de meios tecnológicos que lhe permitam fazer esse escrutínio. O volume de trabalho é tal que os técnicos ao serviço da Entidade para a Transparência dificilmente conseguirão fazê-lo em tempo útil, sem o recurso a sistemas de inteligência artificial, trabalhando com algoritmos que possam fazer esse trabalho de forma expedita. Ou, então, acontece como aconteceu a mim: cinco anos depois, somos chamados a completar dados que achávamos que estavam bem.

Falando ainda de transparência, deixe-me dar-lhe um exemplo diferente. A Entidade das Contas e Financiamentos Políticos passou a impedir os jornalistas de ter acesso à identidade dos doadores das campanhas eleitorais. Tudo com base num parecer da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos que, invocando o RGPD, entende que a doação a uma campanha deixa implícita a opção política do cidadão em causa, logo esse é um dado que é protegido pelo RGPD. Uma vez mais, está a tratar-se um jornalista como se fosse um cidadão comum. Parece-lhe razoável uma interpretação com esta?
O financiamento dos partidos políticos deverá reger-se por outro tipo de escrutínio — diferente do que estávamos a falar. Admito que esse princípio possa existir para os doadores de pequenas quantias, como 100, 200 ou 500 euros. Mas aquilo que é relevante não são os pequenos doadores, são os grandes pilares do financiamento dos partidos políticos e isso merece ser escrutinado. A grande questão que está aqui em causa é que parece que há cada vez menos acesso à documentação pública — ou, pelo menos, que seja acessível de forma fácil e por quem é direito, nomeadamente pelos jornalistas. A questão é se com menos acesso a essa documentação, se a qualidade da democracia também não pode ficar em causa.

A transparência é o fundamento da confiança?
Quanto menos transparência houver, menos confiança há nas instituições — o mesmo se aplica aos partidos políticos, que atravessam uma crise importante. Esse tipo de ausência de escrutínio, em desfavor da própria transparência na vida pública e daquilo que são as atividades públicas, deve ser analisado. Os partidos políticos, que são pilares necessários da própria democracia, devem ponderar quais são os valores que devem pesar mais e em função deles também assegurar o valor da transparência, porque sem a transparência a confiança dos cidadãos é minada.

Quando se pergunta a alguém se há corrupção, os nossos indicadores no índice de perceção da corrupção são sempre altíssimos. Mas se perguntarmos a uma pessoa se alguma vez corrompeu ou foi corrompido, a resposta é: “nunca”. Naturalmente que são perceções. É esta a imagem que tem que se desfazer. Tem de haver uma cultura em que se perceba que o escrutínio público, de quem exerce funções públicas, é natural. Não deve ser um exercício de voyeurismo, e não vale a pena termos, provavelmente, demasiada informação que não serve o propósito. Portanto, a existência de conflitos de interesses é importante e pode ser prevenida através desse tipo de informação e do seu escrutínio. Agora, também penso que a cultura dos políticos deve ser, antes de assumirem qualquer responsabilidade, fazer um exame da sua própria situação.

Fazer um vetting interno.
Exatamente. Disse muitas vezes: ‘Não, não quero fazer isso. Não quero expor-me, ponto’. Tenho que ser o primeiro escrutinador da minha integridade pública e da forma como me disponho a exercer as funções públicas.

O seu afastamento do Tribunal de Contas em 2020 fez correr muita tinta porque foi visto como uma forma do governo de António Costa de controlar o tribunal. Como olha para esse afastamento?
Nunca falei sobre isso. Eu sabia quando acabava, portanto, não tinha dúvida sobre isso. As coisas são como são. Não vale a pena voltarmos. Essa página está virada.

Uma última pergunta — e faço a mesma ao cidadão e ao jurista Vítor Caldeira. A Operação Marquês é provavelmente o processo judicial mais importante da democracia portuguesa. Está a julgar um ex-primeiro-ministro por crimes de corrupção. O regime democrático conseguirá sobreviver a uma prescrição total e absoluta do processo Marquês?
Devemos acreditar na justiça. Há um ditado que diz que a justiça tarda, mas não falha. Espero que neste caso também, apesar de tardar, que não falhe.