Um tribunal acusado de “querer governar” e um governo acusado de querer “esvaziar” o controlo da despesa do Estado. A troca de galhardetes sobre as alterações que o Governo pretende fazer aos poderes do Tribunal de Contas (TdC) subiu de tom depois de uma tomada de posição dura por parte da presidente da instituição que foi também veiculada em vídeo.

Não foi tanto a substância, mas mais a forma (neste caso o vídeo), a suscitar reações do grupo parlamentar do PSD, questionando o uso de dinheiro público “para fazer um condicionamento político”. Mais moderado, o ministro da Reforma do Estado vincou o respeito pelo princípio de separação de poderes. Mas foi Gonçalo Matias quem semanas antes começou as hostilidades quando acusou o TdC de se “imiscuir em funções administrativas e políticas”, fazendo uso de um regime extenso de visto prévio para “querer legislar e querer governar”. Para o governante é “uma violação da separação de poderes”. À boleia das “melhores práticas dos estados de direito europeus”, o Governo propõe uma mudança legal que resulta, na prática, na abolição do crivo da fiscalização preventiva aos gastos do Estado.

Em cima da mesa está uma proposta de “reforma profunda” da lei orgânica do Tribunal de Contas que a presidente desta instituição acusa de ser inconstitucional, porque põe em causa a separação de poderes, ao permitir que um ministro decida quem pode ficar de fora do controlo do Tribunal. Apoiada num parecer interno que o TdC entregou ao Parlamento, Filipa Urbano Calvão denuncia a criação de vazios na fiscalização independente — como os projetos financiados com fundos europeus. Avisa que esses vazios criam mais espaço para a corrupção e alerta para a falta de meios no Estado para se autocontrolar e garantir o cumprimento das regras legais da despesa pública.

Em causa está muito mais do que a organização do Tribunal de Contas, é uma “mudança de paradigma”, qualificam dois dos advogados especialistas em direito público ouvidos pelo Observador. O diploma vai ser discutido e votado (na generalidade) esta semana e pode sofrer alterações. O ministro Gonçalo Matias já admitiu negociar o limite mínimo para o visto prévio que na proposta foi fixado em 10 milhões de euros.

O Observador faz uma síntese das principais alterações propostas pelo Executivo, os fundamentos e as potenciais implicações.

Limite dos contratos sujeitos a visto prévio

Atualmente os contratos a partir dos 750 mil euros (com algumas exceções) são submetidos à fiscalização preventiva, e sem o visto prévio do Tribunal de Contas não podem ser executados. Para valores superiores a 950 mil euros há um regime de efeitos reforçados. O visto prévio também se aplica para valores acima dos cinco milhões de euros para algumas entidades, como empresas públicas.

O Governo quer elevar o limite para o visto prévio para os 10 milhões de euros. O “gatilho passa a estar centrado nos 10 milhões de euros em vez da arquitetura anterior baseada em dois valores limite com efeitos diferenciados”, diz ao Observador Jane Kirkby, sócia da Antas da Cunha Ecija.

O resultado desta alteração é a enorme redução — da ordem dos 90% — do número de contratos que serão fiscalizados pelo Tribunal de Contas antes de começarem a produzir efeitos. Também em termos de valores a redução é significativa. O Tribunal de Contas fiscalizou despesas de mais de 13 mil milhões de euros em 2025. Com as regras que o Governo quer impor, segundo números do próprio TdC, a despesa controlada cairá 60% para menos de cinco mil milhões de euros.

Para Jane Kirkby, o objetivo é, “sem se assumir, acabar com o visto prévio do Tribunal de Contas. Num país pequeno contratos de 10 milhões de euros acabam por ser uma situação residual”. Logo, “é um esvaziamento muito grande das competências do Tribunal de Contas”, conclui a sócia da Antas da Cunha Ecija.

Os advogados de direito público, Catarina Franco Madeira e André Zibaia da Conceição, também apontam como “medida mais emblemática” das alterações, o fim do visto prévio para um “significativo conjunto de atos e contratos que implicavam, até aqui, importantes condicionantes de tempo e de imprevisibilidade, quer para as entidades públicas, quer para os fornecedores”.

Segundo os sócios da Franco Zibaia, o cumprimento das regras, atualmente, obriga a preparar um dossiê documental para enviar ao TdC, à qual acresce o prazo para emissão de vistos que pode ser alargado para os 60 dias. Além disso, depois de concursos públicos que demoram meses, “nada garante que o visto é concedido”, o que na prática pode levar “a constrangimentos ou atrasos importantes no fornecimento de bens e serviços ao Estado, às autarquias e a outras entidades públicas”.

Mais exceções e isenções ao visto prévio

Além da forte redução de contratos sujeitos a visto prévio que resulta do aumento do limite financeiro, a proposta do Governo aperta mais os critérios de sujeição a esta obrigação. Cria um regime “excecional e mais favorável aos contratos que sejam financiados por fundos europeus, mesmo que sejam de valor superior a 10 milhões de euros”, notam Catarina Franco Madeira e André Zibaia da Conceição. “De acordo com o texto da proposta de lei, parece bastar que os contratos tenham uma pequena percentagem de cofinanciamento para beneficiarem deste regime”.

No passado já tinham sido aprovados regimes especiais de visto prévio para contratos cofinanciados com dinheiro europeu e para adjudicações relacionadas com a recuperação pós-catástrofes. Estas exceções ficam consagradas na lei do próprio Tribunal de Contas que isenta de visto prévio atos ou contratos para intervenções de reconstrução ou reabilitação de áreas que tenham sido afetadas por eventos que levaram à declaração de estado de sítio, estado de emergência ou situação de calamidade.

Outra exceção que fica na letra da lei é a exclusão da jurisdição e do controlo financeiro do Tribunal de Contas de algumas empresas do setor público empresarial do Estado que concorram internacionalmente com outras empresas. É um chapéu que serve à TAP, mas também a outras empresas que até já estavam isentas, como é o caso da Caixa Geral de Depósitos.

Fundamentação da recusa de visto prévio passa a ser mais exigente

A retirada de poderes ao Tribunal no visto prévio não se faz apenas pela elevação do limite mínimo dos contratos sujeitos, nem pelas isenções e exceções acima referidas. Faz-se também pela exigência de fundamentos “mais densificados” na recusa de visto, refere Jane Kirkby. Segundo a sócia da Antas da Cunha Ecija, o diploma inclui a “tipificação de violações financeiras (cabimento, competência, compromissos, autorizações, endividamento)”, quando a atual lei permite “fundamentos mais abertos, incluindo a ‘ilegalidade que altere ou possa alterar o resultado financeiro'”. Na nova versão pede-se prova “de alteração significativa do resultado financeiro” do contrato.

A dupla de advogados da Franco Zibaia também assinala a diferença entre os dois regimes. “Onde hoje basta, para recusar o visto, que se verifique uma ilegalidade que ‘altere ou possa alterar o respetivo resultado financeiro’, passa a exigir-se que ‘se prove que, sem a ilegalidade cometida, o resultado financeiro obtido teria sido significativamente alterado’. Este novo verbo e advérbio fazem toda a diferença”.

Um caso que pode ilustrar o efeito desta alteração é o primeiro contrato para a compra de baterias para os navios elétricos da Transtejo feito por ajuste direto com os estaleiros que fabricaram os navios. O Tribunal de Contas recusou o visto. E ficou famosa a comparação feita pelos juízes de que comprar navios sem as baterias era o mesmo que comprar um carro sem motor. A Transtejo, cuja administração se demitiu, lançou um concurso público e o vencedor foi o mesmo e o preço até foi ligeiramente superior.

Outras recusas de visto tiveram efeitos contraditórios, como as decisões relativas às subsconcessões rodoviárias. 

Controlo interno autorizado por ministro em vez do escrutínio do Tribunal

Esta é outra das grandes alterações que o Governo quer introduzir e que abre a porta à possibilidade de organismos e entidades do Estado poderem evitar o escrutínio do Tribunal de Contas aos seus contratos, desde que possuam sistemas de controlo interno acreditados.

A proposta “reforça a deslocação do modelo para controlo interno fiável como condição para aliviar a fiscalização prévia”, considera Jane Kirkby. Para tal, basta que o sistema de controlo interno dessa entidade seja reconhecido como sólido — acreditado por despacho do Ministério das Finanças, a partir de um parecer da Inspeção-Geral de Finanças.

É uma medida inovadora, cujos requisitos concretos ainda não se conhecem. A proposta de lei elenca as componentes essenciais que devem acompanhar o sistema de decisão e de controlo interno, mas remete para uma portaria a definição dos requisitos de fiabilidade dos sistemas de controlo interno. Essa portaria é da responsabilidade dos ministros das Finanças e da Reforma do Estado.

Esta é mais uma mudança estrutural que substitui o controlo externo, teoricamente independente, por mecanismos de controlo interno que, em última análise, dependem de um ministro.

Trata-se, “no fundo, de outra concretização da lógica de responsabilização dos decisores públicos”, assinalam Catarina Franco Madeira e André Zibaia da Conceição que resumem: “As decisões não precisam de controlo externo se o controlo interno for suficientemente forte”.

E é das alterações mais contestadas pela presidente da instituição. “Quando atribuímos a um ministro o poder de decidir quando é que o Tribunal de Contas pode ou não controlar e julgar a despesa pública, estamos a violar um princípio básico da nossa Constituição” de independência dos tribunais, avisou Filipa Urbano Calvão.

O reforço da fiscalização sucessiva

Com esta proposta de lei, o Governo pretende transferir o foco da atuação do Tribunal de Contas do controlo prévio à legalidade da despesa para a fiscalização sucessiva ou concomitante que em regra está focada na realização de auditorias.

Passam assim a ser de comunicação obrigatória todos os contratos a partir de 950 mil euros para acompanhamento, amostragem e eventual auditoria subsequente. O limiar de comunicação salta para os 10 milhões de euros para projetos cofinanciados por fundos europeus.

É uma proposta que “compensa a redução da fiscalização prévia com um pipeline de informação que alimenta a fiscalização concomitante/sucessiva por auditoria e amostragem”, regista a sócia da Antas da Cunha Ecija.

Os juristas e sócios da Franco Zibaia também olham para esta iniciativa como o “reverso da medalha”: “Temos um reforço dos poderes de auditoria do Tribunal, com a ampliação a dados ou a possibilidade de o Tribunal levar a cabo ações de controlo específicas se se deparar com indícios de infrações financeiras no contexto das suas demais atividades”. Este reforço assenta ainda numa segregação mais clara de funções dentro do tribunal, defendem Catarina Franco Madeira e André Zibaia da Conceição.

Responsabilidade financeira só para nível de culpa mais grave

O regime em vigor permite uma grande latitude quando se trata de responsabilizar os decisores de despesa pública, obrigando-os a reintegrar (devolver) a despesa “ilegal”.

Com a proposta do Governo, “apenas o dolo ou a culpa grave são alvo de sanções, passando o comportamento meramente negligente a não ser punido, como até aqui”, referem os advogados sócios da Franco Zibaia que veem aqui um duplo objetivo. “Por um lado, o de diminuir o efeito paralisante do medo de responsabilização financeira e, por outro, o de não permitir que se responsabilizem, com pesadas sanções, gestores que muitas vezes não tinham responsabilidade direta nas irregularidades cometidas”.

Também Jane Kirkby adianta que há “uma restrição do âmbito subjetivo da responsabilidade com maior proteção do decisor num contexto em que há menos fiscalização prévia por visto”. Para a jurista, esta é uma mudança que faz todo o sentido quando se conhece a realidade dos serviços das entidades que fazem a adjudicação. As equipas são curtas e não têm meios suficientes para terem a segurança de que os projetos estavam a ser bem conduzidos.

Estar a imputar responsabilidade com a obrigação de reintegrar a despesa a pessoas com salários que nem são especialmente elevados era um fator de afastamento de quadros da função pública, defende ainda.

A graduação da culpa no apuramento da responsabilidade financeira é uma das mudanças mais defendidas pelo próprio ministro da Reforma do Estado. Gonçalo Matias invocou o caso dos antigos administradores da ERSE — que, em entrevista ao Observador, classificou de “chocante” — como inspiração. E culpou o atual regime “por dois resultados graves: Paralisia, medo de decidir — se falar com a administração pública, ninguém quer tomar uma decisão porque tem pavor de decidir, com medo da responsabilização irracional; E incapacidade de recrutar talento para gestores públicos”.

Comparação internacional

O Governo não esconde que uma das finalidades é substituir, em grande medida, o visto prévio pelo controlo interno, desviando os recursos do Tribunal de Contas para a fiscalização feita depois dos contratos e decisões produzirem efeito. A favor desta tese, Gonçalo Matias remete para a prática internacional, argumentando que a “generalidade dos países não tem fiscalização prévia por Tribunal de Contas. E os poucos que têm, que são só três (Itália, Grécia e Bélgica), em nenhum deles é para valores tão baixos como o português”

Jane Kirkby desvaloriza a comparação com outros países, sobretudo no norte e centro da Europa com economias mais fortes e nos quais há muito mais contratos acima dos 10 milhões de euros. “Não é comparável. Em relação à Europa do Norte temos serviços menos preparados e entidades adjudicantes com equipas menos qualificadas”.

Já Catarina Franco Madeira e André Zibaia da Conceição são de opinião de que a proposta do Governo “parece ser bastante equilibrada e alinhada com bons exemplos de vários estados-membros”. Até porque o controlo prévio da despesa pública por parte dos tribunais de contas nacionais (ou instituições equivalentes) é “a exceção e não a regra”.

Os casos de visto prévio citados pelo ministro da Reforma do Estado são diferentes do existente em Portugal, defendem os sócios da Franco Zibaia. Em Itália onde se pratica um visto prévio restritivo, com valor mais baixos para bens e serviços — mas mais altos para empreitadas — a regra só se aplica à administração central, ficando excluídas autarquias, regiões, universidades, empresas públicas. Na Bélgica, o Tribunal de Contas limita-se a controlar se a despesa tem cabimento – “ou seja, se há dinheiro para pagar a despesa – e não a legalidade do contrato”.

Implicações e riscos

As mudanças que o Governo quer fazer ao regime do Tribunal de Contas “são muitas e profundas”, consideram os advogados de direito público ouvidos pelo Observador que apontam para “uma verdadeira alteração de paradigma”.

“Passa-se de uma lógica em que o TdC controla, a priori, um muito relevante conjunto de contratos e atos com relativamente reduzido impacto financeiro para um sistema que responsabiliza o decisor público pelas suas ações, mas que lhe dá maior autonomia para as tomar e exige controlo prévio apenas para projetos de elevada dimensão financeira”, assinalam Catarina Franco Madeira e André Zibaia da Conceição.

Na opinião de Jane Kirkby, da Antas da Cunha Ecija, o diploma representa um “esvaziamento muito grande das competências do Tribunal de Contas em matéria de fiscalização preventiva”. E essa foi uma das tónicas do parecer da comissão de acompanhamento do Tribunal de Contas conhecido na semana passada em que se aponta para uma “rutura” no modelo de controlo que “enfraquece”, “esvazia”, “reduz”, “extingue” e “exclui progressivamente”.

Na conferência de imprensa em que divulgou o parecer com as reservas e preocupações à proposta do Governo, Filipa Urbano Calvão alertou também para a situação dos fundos europeus. “Não se trata apenas da sua exclusão da fiscalização prévia. A proposta revela a intenção de excluir, também, a fiscalização concomitante e sucessiva e a responsabilização por eventuais ilegalidades financeiras”, sublinhou.

A presidente do TdC defendeu ainda que esta não era a fase de “largar o controlo prévio porque temos uma administração pública com meios insuficientes para cumprir em pleno”, o que passará a ser exigido. A presidente do TdC vê uma tentativa de “desmontar um sistema que dava alguma garantia ao controlo da despesa pública”.

Gonçalo Matias veio em defesa dos funcionários do Estado. “Não aceito a ideia de que a administração pública portuguesa é pior que as outras. Não aceito que a Inspeção-Geral de Finanças, que tem 96 anos, é pior que as suas congéneres em Espanha, em França ou na Lituânia.” Reconhece contudo que é preciso reforçar os mecanismos de fiscalização dentro do Estado, o que envolve mais recursos humanos e financeiros.

Para os advogados Catarina Franco Madeira e André Zibaia da Conceição, a exposição dos motivos “antecipa que este mecanismo de controlo interno deverá, no futuro, constituir-se como a regra, com uma tendencial eliminação, por completo, do visto prévio. Mas admitem também que os sistemas de controlo interno atualmente existentes são ainda insuficientes para dar um passo tão ambicioso.