Só houve uma “total oposição” à lei do lobby quando esta foi votada na Assembleia da República: a do Partido Comunista Português. Nos restantes grupos parlamentares, o diploma foi aprovado por uma esmagadora maioria — 97% dos votos — que pretendia corresponder à ânsia de transparência na influência legislativa que era debatida há décadas. Mas o filme parece semelhante à longa metragem que levou à construção de um regime de prevenção de corrupção ineficaz.

Ou seja, uma lei aparentemente ‘perfeita’ mas com uma eventual aplicação longe dos resultados pretendidos.

Rita Serrabulho, presidente da associação Public Affairs Portugal, alerta que a “vitória para o país” e o “momento histórico” que foi a legalização do lobby pode transformar-se numa “lei para inglês ver” ou que se deixe “morrer na praia”. Na origem das críticas de Serrabulho está a regulamentação da nova lei e duas ideias centrais: o carácter voluntário da comunicação das interações com lobistas por parte das entidades públicas e o facto de a lei não prever sanções para quem omitir tais contactos.

https://observador.pt/programas/justica-cega/influencer-precisamos-de-legalizar-o-lobbying/

A visão de Serrabulho é contestada pelos deputados Pedro Delgado Alves (PS) e António Rodrigues (PSD) e também por Domingas Carvalhosa (presidente da APECOM — Associação Portuguesa das Empresas de Comunicação). Mas o penalista Miguel Pereira Coutinho corrobora uma parte das preocupações da líder da Public Affairs Portugal, já que considera que a ausência de sanções “é um desincentivo à transparência”.

16 anos depois, a “surpresa total” da isenção total de sanções para o setor público

Foi necessário esperar 16 anos para que a regulação do lobby se concretizasse. O processo, iniciado em 2009 pelo Governo de José Sócrates, viveu num marasmo legislativo até julho de 2025. Só nessa data é que as iniciativas de uma frente alargada de seis partidos (PS, PSD, Chega, IL, PAN e CDS) passaram o primeiro crivo do Parlamento, a 12 de dezembro de 2025, com a aprovação do projeto-lei.

https://observador.pt/2025/12/12/regime-da-atividade-de-lobby-aprovado-por-ampla-maioria-em-votacao-final-global/

Após a redação final, o diploma foi promulgado pelo ex-Presidente da República, a 26 de janeiro. Ao assinar o texto, Marcelo Rebelo de Sousa sublinhou que a nova versão supre as “três lacunas essenciais” que ditaram o veto de 2019: a exclusão da Presidência da República, a “total omissão” sobre os proventos recebidos pelos lobistas e a dispensa de declarar todos os interesses representados, em vez de apenas os principais.

Agora, um grupo de trabalho coordenado por Pedro Delgado Alves (PS), no âmbito da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, trabalha na operacionalização da lei. Entre a discussão da plataforma eletrónica e as formas de registo, o grupo reuniu seis vezes desde 28 de março. Numa delas, a 28 de abril, ouviu as preocupações de Rita Serrabulho, representante da associação de lobby Public Affairs Portugal, que recebeu com “surpresa total” a decisão vertida na lei de isentar os organismos públicos de sanções, em casos de incumprimento.

A partir de 27 de julho, a representação de interesses sai da penumbra com a entrada em vigor da nova lei, que passa a definir formalmente o lobbying como qualquer atividade destinada a influenciar, direta ou indiretamente, políticas públicas, atos legislativos, regulamentares ou contratuais ou processos decisórios, seja em nome próprio ou de terceiros.

Para o operacionalizar, foi criado o Registo de Transparência da Representação de Interesses (RTRI), uma plataforma onde qualquer entidade privada que pretenda interagir com o poder político deve inscrever-se obrigatoriamente. O registo exige uma radiografia detalhada da atividade: desde a identificação da entidade, contactos e titulares dos órgãos sociais, até à enumeração dos clientes, dos setores de atividade e dos interesses representados.

Mais: as entidades ficam obrigadas à declaração de subsídios recebidos de instituições públicas — nacionais ou estrangeiras — e à identificação exata dos rendimentos anuais decorrentes da própria atividade de representação de interesses.

No caso de incumprimento, a lei estipula sanções:

• Suspensão, total ou parcial, do registo ou da possibilidade de estabelecer contactos institucionais com uma ou mais entidades, por um período de até dois anos;
• Limitações de acesso de pessoas singulares que tenham atuado em representação das entidades e violado os deveres, por um período de até dois anos;
• Exclusão de participações em procedimentos de consulta pública, por um período de até dois anos. Comunicação ao Ministério Público, no caso de falta de registo prévio ou prestação de informações falsas.

Mesmo as sanções administrativas, que não envolvem o Ministério Público, são descritas por Rita Serrabulho como “pesadas” e capazes de causar “grande constrangimento”, especialmente para as empresas que operam em mercados regulados.

O coração da lei reside no mecanismo da “pegada legislativa”, que impõe o registo mensal obrigatório de todas as interações e contributos recebidos por entidades públicas. O documento deve detalhar a identidade de todos os participantes, bem como os motivos e os contributos deixados em cada reunião.

É uma obrigação abrangente que alcança todos os órgãos de soberania — Presidência da República, Parlamento e Governo —, estendendo-se ao Banco de Portugal, às administrações regionais e a todo o poder local, incluindo as mais de 300 autarquias e 3.000 juntas de freguesia do país.

E se os organismos públicos não cumprirem as regras? “Nada”

Há, porém, uma interrogação, levantada por Rita Serrabulho na audiência do grupo de trabalho em que participou: se os organismos públicos não cumprirem, o que acontece? A resposta é dada pela mesma, ao Observador: “Se não enviarem o registo, nada acontece”.

Ao contrário do quadro desenhado para os lobistas, o incumprimento dos agentes públicos no envio mensal das interações não tem, para já, qualquer consequência prevista na lei.

Se não tem obrigatoriedade nenhuma de enviar esse registo, por que é que [qualquer entidade pública] o há de fazer? Isso não acontecendo acaba-se por perder aquilo que é a essência desta lei: a tal transparência e a tal divulgação pública daquilo que são as interações e que gera a pegada legislativa”, questiona a representante da Public Affairs Portugal.

Sem uma obrigatoriedade prática, Rita Serrabulho alerta que a lei corre o risco de ser “atropelada pelo dia-a-dia” dos serviços públicos, o que pode afastar investidores internacionais desejosos de regras claras. “Neste momento, a ausência de regras é uma enorme entropia ao investimento internacional. As grandes empresas, não existindo regras, têm de facto, até por causa da história recente do país, receio de se envolver com as decisões públicas.”

Para a representante, a falta de punições faz com que a lei “deixe de fazer sentido na prática”, uma vez que, sem prioridade, a transparência perde o seu combustível: a informação. “Sem informação como é que se pode saber quem é que está a reunir com quem, quem é que está a contribuir com o quê?”, questiona, sublinhando que o sistema não será eficaz se apenas um dos lados colaborar: “Não podemos ter apenas os privados, as ONGs, as associações a fazerem o registo e depois não termos também as entidades públicas a fazerem a sua parte”.

Órgão de gestão do registo de interesses ainda está a ser construído

Outra incerteza trazida por Rita Serrabulho prende-se com quem será e como operará o órgão de gestão da lei do lobby. Sem sanções e sem esta estrutura ainda definida, no entender de Rita Serrabulho, abre-se caminho para uma implementação desigual e meramente formal — ou, como resume, para “uma lei para inglês ver”. Como a lei define que governantes e assessores estão impedidos de fazer representação de interesses nas suas áreas de competência durante três anos, a representante reforça que “é preciso perceber logo no registo se quem faz o registo pode efetivamente registar-se”.

O diploma estipula que a gestão do RTRI — o que inclui a aceitação ou cancelamento de inscrições e a aplicação de sanções — ficará a cargo de um órgão a definir pela Assembleia da República, embora esta função tenha sido remetida para um momento posterior: o grupo de trabalho. A estrutura será criada através de um diploma próprio, que definirá as normas de funcionamento e o acompanhamento necessários à atividade do registo.

https://youtu.be/G7oyZIRC-gk?si=7wYpmdiBbCOsBY_f

Ao Observador, o deputado António Rodrigues, que integra o grupo de trabalho, explica que a equipa está a “construir todo esse modelo, inclusive o próprio órgão de gestão”. O parlamentar social-democrata esclarece que a regulamentação prevê competências para estabelecer esta estrutura, “até porque alguém teria sempre de gerir e acompanhar todos os registos, a montante e a jusante”. Segundo o deputado, a criação desta entidade no quadro do Parlamento foi, aliás, abordada na última reunião do grupo de trabalho, na terça-feira — uma reunião que não está disponível no arquivo das gravações do Canal Parlamento.

Vontade de “pôr todos a bordo” deixa “uma espécie de vazio”. Mas grupo de trabalho nada pode fazer

Entre os legisladores e parte do setor, prevalece a vontade de “pôr todos a bordo”, como descreveu o deputado João Almeida (CDS) na reunião de 28 de abril. Na mesma audiência, António Rodrigues (PSD) defendia que o país precisa, acima de tudo, uma “fase de aprendizagem”, argumentando que aplicar sanções antes da consolidação do modelo seria precipitado.

Contactado pelo Observador, o coordenador do grupo de trabalho, Pedro Delgado Alves (PS), esclarece que a ausência de sanções para o setor público “não tem nada a ver” com o debate que o grupo de trabalho está a fazer de momento. O deputado explica que essa opção foi selada aquando da aprovação da lei: “Se uma entidade não fizer o registo ou não solicitar a informação, tem exposição pública pelo facto de não acompanhar a agenda”.

Sobre as críticas de Rita Serrabulho, o coordenador sublinha que a margem de manobra é nula. “Há pontos dos quais discordam, mas que ficaram na lei”, afirma, lembrando que o diploma entra em vigor em julho e que o grupo se limita a preparar os mecanismos de implementação. “Ninguém acompanhou o seu comentário [de Rita Serrabulho] precisamente porque explicámos que não se está a alterar a lei. O grupo só está a implementar a plataforma; tudo o que implique alterar o que foi aprovado, nós não podemos fazer”, conclui.

Também o deputado António Rodrigues (PSD) reforça que o grupo de trabalho “não pode criar sanções quando a lei não as prevê”, reafirmando a lógica que norteou a redação do diploma. “Presumimos que existe um dever de obediência por parte das entidades públicas e o seu registo será obrigatório. Elas [as entidades públicas] terão de estar na plataforma que está a ser criada”. No fundo, o legislador parte do princípio de que o Estado “adere naturalmente à lei”, refere ao Observador.

Esta visão é acompanhada por Maria Domingas Carvalhosa, da APECOM — Associação Portuguesa das Empresas de Comunicação, que alerta para o “caos administrativo” que resultaria de uma abordagem punitiva imediata. Para a presidente da associação, a motivação para o cumprimento estatal deve ser, nesta fase, moral e reputacional, partindo do princípio de que “ninguém gosta de ser visto como o que não cumpre”.

Para lá da moral e da imagem profissional, a presidente da APECOM vê na ausência de transparência uma potencial evidência criminal, já enquadrada por outras figuras penais. No novo regime, Domingas Carvalhosa defende que a fuga ao registo poderá ser interpretada como um indício de que algo se oculta, remetendo a restante investigação para o Ministério Público, de forma a facilitar o enquadramento em crimes mais graves como o tráfico de influências ou a corrupção. Desta forma, o quadro sancionatório específico da lei do lobby acabaria por aplicar-se apenas a um número restrito de situações.

Esta questão ganhou contornos práticos a propósito da Operação Influencer — o processo em que o mediático parágrafo precipitou a queda do Governo sob suspeitas de favorecimento à Start Campus. O Ministério Público suspeita que Jorge Costa Oliveira, ex-secretário de Estado da Internacionalização do Executivo de António Costa, tenha sido contratado pela Lusorecursos, em 2018, para influenciar o Executivo no dossier do lítio, e que Diogo Lacerda Machado, advogado e melhor amigo do então primeiro-ministro, tenha sido recrutado, em 2021, para fazer lobby pela Start Campus também junto do Governo.

https://observador.pt/2023/11/27/justica-cega-o-crime-de-trafico-de-influencias-nao-vai-desaparecer-com-a-regulacao-do-lobbying/

À semelhança do que se discute no âmbito da Operação Influencer, o advogado penalista Miguel Coutinho contraria a tese da presidente da APECOM, alertando que a via penal não resolve a lacuna da lei. “Um contacto através de canais oficiais que não é divulgado não significa, por si só, que tenha sido cometido um crime”, explica ao Observador.

Segundo o advogado, a omissão de uma entidade pública não tipifica necessariamente o crime de tráfico de influências, desde logo porque este crime exige a prova de que houve uma vantagem patrimonial ou um abuso de influência.

A existência de consequências penais ao nível do tráfico de influências não resolve o problema; permanece um vazio. Dizer o contrário equivaleria a afirmar que todas as interações não documentadas com entidades públicas são tráfico de influência, o que não é o que consta no Código Penal”, esclarece ainda.

Na interpretação que o penalista faz, a ausência de sanções “é um desincentivo à transparência”. “As sanções não servem apenas para consequências negativas; servem também para incentivar comportamentos. Se não tenho consequências, qual é o incentivo para me adequar?”, questiona Miguel Coutinho.

“Caso contrário”, continua, “fazemos regulamentações para ficarem no papel”. Portanto, “isto continua a ser uma espécie de vazio”, conclui.

“O ideal seria termos tudo regulamentado, mas não é por isso que esta não é uma boa lei”

Mas “uma espécie de vazio” não deixa de ser melhor do que um “vazio total”, diz, por seu lado, Maria Domingas Carvalhosa. A líder da APECOM defende que, embora o ideal fosse uma regulamentação plena, o país precisava, antes de mais, de um ponto de partida legal. “O bom é inimigo do ótimo. É claro que o ideal seria ter tudo regulamentado, mas não é por isso que esta não é uma boa lei. O que nós precisávamos era de uma lei”, afirma.

Contudo, deixa um aviso para a revisão prevista na lei: se daqui a dois ou três anos o quadro sancionatório continuar de fora, a avaliação passará a ser negativa. Aí já “não fará sentido que não haja sanções”, porque “já houve tempo para a adaptação”, explica. Esta perspetiva de reavaliação futura dá-lhe “tranquilidade”, acreditando que o trabalho com as ferramentas atuais permitirá a Portugal tornar-se, em breve, um “quadro de referência na lei do lobby”.

No entretanto, os próximos três anos serão marcados, pelo menos na teoria, por uma zona de sombra. Para Miguel Coutinho, este cenário de espera não era inevitável: “Se se quisesse criar uma pedagogia, o que deveria ser feito era estabelecer uma vacatio legis (período de transição entre a publicação da lei a respetiva entrada em vigor): estabelecem-se as consequências, mas a regra só se aplica após um período de adaptação“.

O penalista recorda que foi esse o modelo seguido no regime geral de prevenção da corrupção, onde as penalizações só entraram em vigor mais tarde para permitir o ajuste de procedimentos. “É uma hipótese mais prática e lógica. Dá um sinal às entidades públicas e privadas para se adequarem e é muito mais eficaz do que simplesmente não fazer nada ou dizer que se reavalia daqui a três anos” — reavaliação que, de resto, não seria invalidada.

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