Elaborar o projeto de orçamento europeu para o ano de 2027 perspetiva-se como uma tarefa complexa para a Comissão Europeia. As razões desta complexidade advêm, em primeiro lugar, da própria estrutura orçamental da União Europeia (UE), dado que o procedimento orçamental para cada ano se encontra integrado e condicionado por um ciclo plurianual, que estabelece limites e valores globais máximos para cada uma das sete rubricas, sendo 2027 o último ano do atual quadro financeiro plurianual.

Para além deste enquadramento, ao contrário dos orçamentos nacionais que podem recorrer à emissão de dívida pública para se financiarem, o orçamento da União não tem esta possibilidade, pelo que, em cada ano as receitas próprias têm de cobrir as despesas. Deste modo a adaptabilidade do orçamento é limitada, sendo que, quando foi estabelecido o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, foram incluídas margens e reservas financeiras para contingências em cada rubrica e criados mecanismos para garantirem alguma flexibilidade orçamental.

Em segundo lugar, o procedimento orçamental europeu, em termos legislativos, também, não é simples. A Comissão Europeia é responsável por elaborar o projeto de orçamento, com base nas orientações políticas que os dois braços da Autoridade Orçamental estabelecem, tendo em consideração as estimativas de receitas e despesas que cada uma das diferentes instituições, organismos e agências enviam para a Comissão. Com base nestas estimativas a Comissão apresenta o projeto de orçamento que depois tem de ser aprovado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, sendo que alcançar um acordo entre estas duas instituições nem sempre é fácil, dado que o Parlamento Europeu e o Conselho têm, por vezes, diferentes prioridades quanto ao exercício orçamental de cada ano.

Definir o orçamento europeu para 2027 será uma tarefa complexa, em terceiro lugar, por razões conjunturais. O atual panorama macroeconómico da UE e dos Estados-Membros põe os orçamentos nacionais sob uma elevada pressão e constrangimentos financeiros. O crescente fosso de competitividade e a perda de capacidade de inovação da economia europeia face aos principais concorrentes internacionais, conjugado com o aumento da instabilidade geopolítica mundial criam um cenário que apela à prudência e à contenção.

A Europa enfrenta, igualmente, as consequências económicas, financeiras e sociais da crise migratória, da guerra na Ucrânia, dos sucessivos conflitos no Médio Oriente, da disrupção das cadeias de abastecimento, das recentes dificuldades em garantir o acesso a determinadas matérias-primas críticas e da guerra comercial com os Estados Unidos da América.

A escalada dos custos da energia traz receios de uma nova crise inflacionária, sendo que a economia e os orçamentos públicos, tanto dos Estados-Membros como da União, mal recuperaram do recente choque inflacionário.

Esta conjuntura, aliada ao facto de 2027 ser o último ano do atual quadro financeiro plurianual e que, devido às várias crises, devido a múltiplos eventos atmosféricos extremos, cujos impactos exigiram uma resposta orçamental a nível da UE, e devido ao aumento dos custos com o serviço da dívida do Instrumento de Recuperação da União Europeia (PRR), NextGenerationEU, as margens, reservas e flexibilidades orçamentais para 2027 estão, praticamente, esgotadas tornam a elaboração do projeto de orçamento, para o exercício do próximo ano, uma tarefa extremamente difícil.

Prioridades políticas para 2027

As “Conclusões do Conselho sobre as orientações gerais para o orçamento de 2027”, aprovadas pelo Conselho de assuntos económicos e financeiros de 17 de fevereiro, e a “Resolução do Parlamento Europeu sobre as orientações gerais para a preparação do orçamento de 2027, Secção III – Comissão”, aprovada em Sessão Plenária a 28 de abril, estabelecem as prioridades políticas de cada um dos braços da Autoridade Orçamental da UE para próximo ano. As diferenças nos dois documentos vão muito além da sua extensão.

O documento aprovado pelo Conselho, de forma muito clara e direta, em apenas 8 páginas estabelece as orientações dos Estados-Membros para o exercício de 2027. O foco é claro: prudência, disciplina e contenção orçamental, face aos atuais constrangimentos orçamentais e à crescente incerteza do cenário macroeconómico, assegurando uma racionalização no uso dos recursos financeiros da União. O Conselho considera que o projeto de orçamento, para 2027, deve ser realista, estar em consonância com as necessidades reais, garantir uma gestão orçamental prudente, prever margens suficientes dentro dos limites máximos do QFP para fazer face a circunstâncias imprevistas e responder aos desafios da União.

Nas suas conclusões, o Conselho sublinha que o orçamento da UE para 2027 desempenha um papel fundamental no desenvolvimento e na concretização dos objetivos de longo prazo e das prioridades políticas da UE. Salienta, igualmente, que, em 2027, o orçamento deve continuar a demonstrar a solidariedade da UE para com o povo da Ucrânia e deve responder às crises conexas, incluindo as necessidades humanitárias.

O Conselho considera que o próximo orçamento deve ser realista e estar em consonância com as necessidades reais, deve garantir a orçamentação prudente e estabelecer margens suficientes abaixo dos limites máximos do QFP para fazer face a circunstâncias imprevistas e para responder aos desafios da UE. Simultaneamente, o exercício financeiro em 2027 deve disponibilizar recursos suficientes para garantir a execução dos programas da União.

O Conselho recorda, também, à Comissão que no processo de elaboração do projeto de orçamento deverá identificar as reafectações necessárias para financiar as prioridades estabelecidas no QFP revisto para 2021-2027. O Conselho exorta a Comissão a ter em conta o acordo sobre os orçamentos de 2025 e 2026, no que diz respeito aos recursos a utilizar para o pagamento dos juros do NextGenerationEU, caso estes não possam ser cobertos pela rubrica orçamental existente.

A resolução do Parlamento, por outro lado, é substancialmente mais extensa. Nas suas 21 páginas o Parlamento Europeu destaca como princípios orientadores que o orçamento de 2027 será o último ano do atual QFP e este deve centrar-se na obtenção de resultados em prol das pessoas, da economia e do planeta e na realização de investimentos propícios à competitividade; em fortalecer o modelo social, a coesão territorial e a segurança da Europa, proteger os valores fundamentais e fomentar a prosperidade; em criar oportunidades económicas em resposta a desafios estratégicos; por último destaca que para uma Europa global é necessário agir agora em preparação para o futuro.

O Parlamento reitera que o orçamento da UE deve dar resposta às necessidades crescentes, proporcionar prosperidade através do reforço da competitividade, promover a coesão territorial, económica e social, criar e proteger empregos de elevada qualidade e garantir capacidades de segurança e defesa. Adicionalmente, sublinha que, para alcançar estes objetivos, é necessária uma transição justa no plano social e um apoio do orçamento da União a medidas que garantam que ninguém seja deixado para trás. Defende, igualmente, a introdução de medidas destinadas a reforçar a competitividade da UE a longo prazo, a reduzir as dependências estratégicas, a corrigir as lacunas na inovação, a acelerar a implantação de energias limpas, a acelerar a execução das transições ecológica e digital. Complementarmente, o Parlamento apela à implementação de medidas que contribuam para a ação climática global e para a luta contra a perda de biodiversidade.

Adicionalmente, nas suas linhas orientadoras, o Parlamento evidencia que está determinado a manter uma posição coerente e concertada que reflita as suas prioridades políticas e os seus interesses institucionais estabelecidos, apoie programas emblemáticos e otimize os benefícios tangíveis para todas as pessoas;

Para o Parlamento, face às atuais circunstâncias, marcadas pela profunda instabilidade geopolítica e institucional, por ameaças à segurança, por pressões protecionistas, por perda de competitividade, por pressão orçamental e por desafios sociais a resposta que a UE necessita, e que os cidadãos esperam, passa por um orçamento europeu previsível, sólido, centrado nos cidadãos, eficiente e orientado para o investimento. Para o Parlamento, um orçamento robusto é fundamental para assegurar a execução das políticas da UE.

Principais desafios

Face às diferentes posições assumidas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho ao elaborarem as suas orientações gerais para o exercício de 2027, o primeiro desafio que a Comissão terá de ultrapassar para elaborar o projeto de orçamento europeu será como conciliar estas perspetivas, aparentemente antagónicas.

Por um lado, o foco do Conselho está na contenção, na prudência e na cautela orçamental. Face aos constrangimentos orçamentais nacionais de vários países, os Estados-Membros estão focados em reduzir ao máximo as contribuições nacionais para o orçamento europeu.

Nas suas orientações gerais, o Conselho recorda à Comissão e às demais instituições e organismos a importância da disciplina orçamental, apela, também, à redução de custos nos apoios administrativos aos programas europeus, bem como defende a racionalização de recursos humanos e de gastos que não sejam obrigatórios.

Por outro lado, o Parlamento mantém elevadas as suas expectativas e aspirações, defende mais investimento público europeu, bem como revela alguma dificuldade, fruto também dos processos negociais parlamentares, em estabelecer prioridades claras para 2027, dado que atira em todas as direções. Ao analisarmos a Resolução aprovada em Plenário, ficamos com a clara impressão de tudo ser prioritário, todos os programas são referidos, para todas as políticas são apresentadas razões justificando o aumento de verbas. O Parlamento pretende um orçamento robusto em 2027, reiterando que o orçamento da UE é o maior instrumento de investimento europeu, permitindo à UE responder adequadamente aos problemas atuais, garantindo, prosperidade e estabilidade para os seus cidadãos e as suas empresas.

O segundo desafio na elaboração do próximo orçamento prende-se com a flexibilidade orçamental. Dado que 2027 é o último ano do presente ciclo orçamental, o qual foi bastante afetado pela crise inflacionária, pela necessidade de responder a diversos desafios e fenómenos inesperados, como eventos atmosféricos extremos, as margens e instrumentos de flexibilidade orçamentais, para 2027, estão praticamente esgotados, bem como os programas estão todos em elevado estado de execução, reduzindo a possibilidade de serem efetuadas redistribuições financeiras entre programas. Esta situação dificulta a capacidade de resposta e de adaptabilidade do orçamento, caso surjam situações imprevistas, em 2027, ou se a presente escalada de preços no setor energético se traduzir numa nova crise inflacionária.

O terceiro desafio que se coloca à Comissão na elaboração do projeto de orçamento para o próximo exercício, está relacionado com o Instrumento de Recuperação da União Europeia (PRR), NextGenerationEU. Nos anos transatos, devido a vários fatores, os custos com a emissão de dívida pública europeia têm subido, pelo que os empréstimos necessários para financiar os PRR de cada Estado-Membro têm sido mais onerosos do que o inicialmente estimado quando foi elaborado o atual QFP, bem como aquando da sua revisão em 2024.

Assim, para 2027, a Comissão Europeia estima que serão necessários entre 10,5 mil milhões a 11,3 mil milhões para garantir o serviço da dívida pública europeia. No entanto, na previsão que foi feita, em 2024, a dotação prevista para a linha orçamental que cobre estes custos foi de 4,98 mil milhões, em 2027. Isto significa que a Comissão terá de incluir uma despesa adicional que pode oscilar entre 5,5 e 6,3 mil milhões de euros. Pelo que a Comissão pode estar a braços com um importante dilema, caso o Conselho não mostre disponibilidade para aumentar os limites orçamentais, poderemos enfrentar, pela primeira vez, neste ciclo orçamental, cortes nos programas europeus feitos diretamente para garantir margens financeiras suficientes para pagar os custos com o endividamento europeu.

Considerações finais

Em conclusão, a elaboração do projeto de orçamento para 2027, não será um processo simples, nem será, provavelmente fácil encontrar um acordo entre Parlamento e Conselho dadas as diferentes orientações gerais apresentadas. No entanto, são nos momentos desafiantes que surgem soluções inovadoras, que se criam novas formas de resolver problemas antigos. Nos momentos de crise a União tem sabido encontrar um caminho. Cabe à Comissão, enquanto moderador do processo negocial conduzir a bom porto as negociações. Esperemos que o processo comece positivamente, com a apresentação atempada do projeto de orçamento, prevista para o início de junho.

Para Portugal, os sinais não são, felizmente, tão incertos. Dado que o nosso país recebe maioritariamente verbas de programas que têm envelopes nacionais pré-alocados, nos quais não podem existir cortes orçamentais, ou do NextGenerationEU, o nosso país apenas precisa de manter a capacidade de execução e de comunicação dos investimentos à União Europeia para que as verbas continuem a chegar aos beneficiários finais sem atrasos.