Mais de um ano depois do anúncio, feito pelo Governo, da criação de cinco Parcerias Público Privadas (PPP) em Unidades Locais de Saúde do SNS, o processo ainda não conheceu avanços. O Ministério da Saúde aguarda ainda a entrega de um estudo que demonstre a necessidade de recorrer às PPP nas áreas servidas pelos cinco hospitais abrangidos: Braga, Loures, Vila Franca de Xira, Amadora-Sintra e Almada (Garcia de Orta). Contudo, o estudo — que já deveria ter sido entregue pela Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS) — está atrasado. Ao Observador, um advogado especialista em contratação pública estima que, mesmo que o processo acelere e decorra sem atrasos, os concursos públicos internacionais para a concessão das PPP não estarão concluídos antes de meados de 2027.

Foi a 7 de março de 2025 que o Executivo liderado por Luís Montenegro aprovou uma Resolução de Conselho de Ministros que lançava as bases para a criação das cinco PPP. No habitual briefing que se se segue às reuniões do Governo, o ministro da Presidência considerou a decisão “histórica”. “As PPP na saúde foram e voltarão a ser exemplos de hospitais do Estado que entregam melhores cuidados de saúde a um preço mais baixo para os contribuintes”, disse António Leitão Amaro, avisando que o processo não poderia ser concluído num curto espaço de tempo. “Não é possível montar um caderno de encargos e lançar o concurso em um ou dois meses”, referiu.

Passado mais de um ano, o Ministério da Saúde diz ao Observador que “mantém a intenção, anunciada, de avançar com parcerias público-privadas (PPP) para a gestão clínica de unidades de saúde”, mas lembra que “os projetos de PPP são desafios muito exigentes para as estruturas do Estado”, implicando o envolvimento de várias entidades.

Antes de avançar com os concursos públicos para a concessão da gestão nas cinco Unidades Locais de Saúde em causa (a que se juntarão dezenas de centros de saúde), o Ministério da Saúde está a aguardar a entrega de um estudo que fundamente a necessidade de reverter a gestão pública para a gestão privada nessas unidades. Logo em março de 2025, depois do anúncio público, uma Resolução do Conselho de Ministros mandatou os ministérios da Saúde e das Finanças a lançar as bases das futuras PPP através de “um contrato de aquisição de serviços que tenha como objeto a preparação do comparador do setor público e o seu horizonte temporal, bem como as peças do procedimento para a realização de concursos públicos internacionais”.

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Governo pediu estudo em outubro, mas ainda não há resultados

O primeiro passo só foi, no entanto, dado em outubro do ano passado, quando o então Secretário de Estado da Gestão da Saúde, Francisco Nuno Rocha Gonçalves, pediu à Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS)  um “estudo de recolha, tratamento e análise da informação necessária à demonstração da necessidade fundamentada de um contrato de parceria de gestão na área da saúde” nos cinco hospitais e nos mais de 170 centros de saúde que integram as ULS em causa.

O despacho foi publicado em Diário da República a 14 de outubro e dava seis meses à ACSS para apresentar o estudo, até 14 de abril. Com o prazo ultrapassado, o Ministério da Saúde garante que o estudo está em curso e ressalva que se trata “de um processo com uma envergadura significativa, rigoroso e que segue os normativos legais”. Sem adiantar quando estará concluído o estudo, a tutela sublinha que “neste momento, o Governo está a priorizar, igualmente, os novos hospitais que serão construídos em PPP”, ou seja, o Hospital Central do Algarve, o Hospital de Lisboa Oriental ou o Hospital Central do Alentejo (o que se encontra numa fase mais avançada de construção).

Quanto às PPP para gestão clínica, será também usado o chamado comparador público, um instrumento que serve para apurar as vantagens financeiras para o Estado resultantes, neste caso, da entrega da gestão da ULS a uma parceria público-privada. Este instrumento vai comparar os gastos atuais de cada umas das cinco Unidades Locais de Saúde em que esses hospitais estão integrados com os gastos que poderão resultar de uma gestão em regime de PPP.

Só depois disso, e uma vez apurado o valor dos gastos de uma futura PPP, serão lançados os concursos públicos internacionais para a gestão das unidades. O valor apurado vai servir como teto máximo de cada um dos concursos, garantindo, dessa forma, que os montantes a pagar aos grupos de saúde privados serão inferiores aos gastos da gestão pública. Tradicionalmente, a gestão em regime de PPP é benéfica para o Estado. O Tribunal de Contas estimou que os contratos para a gestão em PPP de quatro hospitais do SNS (Braga, Cascais, Loures e Vila Franca de Xira) terão gerado uma poupança de 67o milhões de euros relativamente aos custos de uma gestão pública ao longo de vários anos.

Ao ritmo atual, contratos das PPP só deverão estar assinados a partir de meados de 2027

As peças de procedimento para a elaboração dos concursos internacionais das novas PPP já estarão a ser preparadas, mas não poderão ser finalizadas sem a informação apurada na análise económico-financeira. “Há aspetos que têm de constar das peças [de procedimento] que vão depender do que vier nos estudos, como por exemplo o prazo da PPP ou o valor da renda que o privado vai pagar ao Estado”, diz ao Observador o advogado Ricardo Magalhães, especialista em contratação pública, acrescentando que um aspeto importante para o Estado é “garantir que existe efetiva transferência do risco do negócio” para o privado.

Ricardo Magalhães estima que, uma vez finalizados os estudos, o lançamento dos concursos possa “demorar um a dois meses”. A partir desse momento, o prazo mínimo de apresentação de propostas é 30 dias, um período geralmente prolongado em concursos mais complexos. É a partir dessa fase, diz o advogado do escritório Cerejeira Namora, Marinho Falcão, que o processo se poderá começar a complicar, uma vez que, depois de escolhido o vencedor de cada concurso, poderão surgir situações de litigância por parte de outras empresas concorrentes ou demora na entrega do visto prévio por parte do Tribunal de Contas (TdC).

“Um só episódio de litigância pode bloquear um procedimento destes por algum tempo”, realça o especialista, lembrando que os contratos das futuras PPP de gestão clínica ultrapassarão, certamente, os 10 milhões de euros (o novo limite definido pelo Governo, na recente reforma do TdC, até ao qual os contratos ficarão dispensados de visto prévio). “Mesmo que a reforma já estivesse em vigor, estes contratos vão ultrapassar os 10 milhões e terão de ir a fiscalização prévia”, indica o advogado. Desta forma, antecipa Ricardo Magalhães, os “contratos muito dificilmente estarão assinados antes de meados de 2027”. E mesmo essa é uma perspetiva otimista, refere, que pressupõe que as etapas se concluem sem percalços.

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A demora nos procedimentos para a concessão das PPP não surpreende o presidente da Associação Portuguesa de Administradores Hospitalares (APAH). “Sabia que ia demorar tempo a lançar os concursos”, diz Xavier Barreto, acrescentando que, do ponto de vista das empresas que poderão concorrer, a preparação das propostas também não é uma tarefa simples. “Sei o volume de informação e a dificuldade que é fazer uma proposta, demora meses a preparar”, diz.

PPP em zonas de escassez de recursos podem depauperar hospitais do SNS, avisam gestores hospitalares

Para o presidente da APAH, o futuro aumento do número de PPP de gestão clínica (chegaram a ser quatro, restando, neste momento, apenas a do Hospital de Cascais, gerida pelos espanhóis da Ribera Salud), tem pontos positivos — como a maior autonomia de gestão e o menor risco e nível de encargos para o Estado — mas também pode ser prejudicial para os hospitais do SNS. “A principal vantagem é a maior autonomia e flexibilidade na gestão. Se uma PPP identifica que precisa de um médico ou de um enfermeiro recruta-o, não precisa de esperar pelo calvário de autorizações no SNS; é a grande diferença das PPP para a gestão pública”, explica Xavier Barreto, ressalvando que uma PPP para a gestão clínica de um hospital “mitiga também o risco para o Estado”. “Se correr mal a responsabilidade é dos privados”.

Contudo, os instrumentos de gestão dos hospitais geridos em regime de PPP poderão, num contexto de escassez de profissionais de saúde, depauperar ainda mais as unidades do SNS, alerta. “Há um risco sério quando colocamos na mesma área geográfica, e a competir pelos mesmos recursos, hospitais que podem pagar os salários que querem e outros que não”, alerta o presidente da APAH, dando o exemplo do que poderá acontecer na Península de Setúbal, se a ULS Almada-Seixal (que abarca o Hospital Garcia de Orta) vier a ser gerido por uma PPP. “Se transformarmos o Garcia de Orta em PPP, que tipo de competição estaremos a criar na península de Setúbal? Teríamos um hospital com muito maior autonomia de gestão, o que seria um dificuldade para o demais, nomeadamente a nível da captação de profissionais”, frisa.

Xavier Barreto defende que a maior autonomia de gestão deveria ser alargada também aos hospitais EPE, ou seja, geridos pelo Estado. “Seria muito mais lógico que os hospitais do SNS usufruíssem também dessas vantagens: autonomia de gestão, prémios com base no mérito, etc”, sublinha o presidente da APAH, lamentando que o SNS não esteja a caminhar nesse sentido. “Estamos muito longe disso, não demos nenhum passo nesse sentido”.

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O Observador questionou os três grupos privados de saúde que tiveram ou ainda têm a gestão clínica de hospitais em regime de PPP: a Ribera Salud (que gere o Hospital de Cascais, pelo menos até 2031), a Luz Saúde (que geriu o Hospital Beatriz Ângelo até 2022) e o grupo CUF (que geriu, até 2021, o Hospital de Vila Franca de Xira e o Hospital de Braga até 2019). A Ribera Salud refere que “mantém interesse nos eventuais concursos para gestão de unidades de saúde do SNS, que possam vir a surgir, aguardando novidades sobre o tema”. Já o grupo CUF parece afastar-se das novas PPP. “As PPP não fazem parte das nossas prioridades estratégicas. Estamos focados no desenvolvimento da rede CUF”, respondeu o grupo. A Luz Saúde refere apenas que “não faz comentários” sobre o tema neste momento.

Recorde-se que quatro dos cinco hospitais que deverão voltar a ser geridos em regime de PPP (Braga, Vila Franca de Xira, Loures e Amadora-Sintra) já conheceram este modelo de gestão no passado. Apenas o Garcia de Orta, em Almada, será uma estreia. No entanto, desta vez, e ao contrário das experiências anteriores com PPP hospitalares, os concursos vão ser lançados para as ULS (abrangendo hospitais e centros de saúde) e não apenas para as unidades hospitalares. Ou seja, todos os níveis de cuidados vão ter gestão privada.