A Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (EFCP) consultou a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) sobre a melhor forma de compatibilização entre o princípio da transparência do financiamento político e o direito à proteção dos titulares de dados pessoais, perante pedidos de acesso à identificação de pessoas singulares e aos montantes doados a partidos políticos, dirigidos por jornalistas, investigadores ou outras entidades. A CADA, por sua vez, concluiu que deve ser vedado o acesso às listas nominativas de doadores, sendo permitido o acesso apenas ao valor dos donativos. Este parecer – de natureza não vinculativa – ditou uma restrição ao acesso a esta informação por parte da EFCP, pondo fim à prática até então seguida e marcando uma inflexão na transparência do financiamento político.
Esta interpretação – e diga-se, sem fundamento em qualquer alteração legislativa – cria um verdadeiro segredo administrativo, contrário ao sentido da lei que regula o financiamento dos partidos políticos, que, contrariamente ao que parece ser o entendimento da CADA, não se esgota na mera fiscalização contabilística da EFCP, prevendo um duplo escrutínio – técnico, a cargo da EFCP, e político, exercido pelos cidadãos e pelos meios de comunicação social.
Mas há mais: ao encarar a publicidade nominativa como um “excesso” dispensável, este entendimento colide com a própria arquitetura constitucional do controlo democrático do financiamento político e das campanhas. A Constituição, ao consagrar a necessidade de transparência e fiscalização das contas eleitorais, não o faz como mero detalhe procedimental, mas como condição de integridade do processo democrático. Em particular, o artigo 113.º, n.º 3, alínea d), ao impor a transparência e fiscalização das contas eleitorais, aponta para um modelo em que a informação relevante não pode ser reduzida ao mínimo compatível com uma auditoria interna: deve ser suficientemente inteligível e escrutinável para permitir controlo público efetivo, sobretudo quando estão em causa riscos de influência indevida, dependências e conflitos de interesses.
De acordo com o Parecer – numa interpretação que acompanhamos – doar a um partido revela, direta ou indiretamente, as opiniões políticas do doador, o que confere a esta informação uma proteção singular, tanto nos termos da Lei de Acesso à Informação Administrativa (LADA) como do RGPD, que a qualificam como categoria especial de dados, sendo irrelevante para este efeito se a doação àquele partido se traduz numa filiação ideológica ou partidária efetiva, não sendo a veracidade critério, ao abrigo do RGPD, para qualificar a informação.
O RGPD proíbe, em regra, o tratamento de dados que revelem opiniões políticas. Contudo, prevê exceções – nomeadamente o tratamento “por motivos de interesse público importante”, desde que proporcional e acompanhado de garantias adequadas, e permite expressamente a divulgação de dados pessoais constantes de documentos oficiais detidos por autoridades públicas, nos termos do direito nacional que regule a divulgação da informação.
É aqui que entra a lei que regula o acesso a documentos administrativos, como mecanismo de conciliação entre transparência administrativa e proteção de dados. De acordo com o diploma, quando estejam em causa dados sensíveis, o requerente deve demonstrar um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido, que deve ser objeto de ponderação perante os restantes direitos fundamentais em presença. Contrariamente aos pedidos de acesso em que não há dados objeto de proteção acrescida, a qualidade de jornalista não funciona aqui como um título bastante, por si só, para afastar as restrições aplicáveis. Todavia, deve reforçar a legitimidade do pedido e pesar na ponderação exigida pela LADA quando esteja em causa informação de manifesto interesse público — como é o caso.
Foi na ponderação requerida pela lei que a CADA falhou, ao dar prevalência aos direitos dos doadores, considerando que a transparência já está assegurada pela fiscalização da EFCP e pela publicação de informação agregada. Ora, o controlo financeiro e contabilístico da EFCP não substitui o escrutínio público que a divulgação nominativa permite. Saber quem financia os partidos permite identificar conflitos de interesses e detetar padrões que possam indiciar captura de decisores políticos, sendo de notar que a possibilidade de escrutínio tem um efeito disciplinador e reforça a confiança dos cidadãos na integridade representativa das instituições.
A isto acresce um segundo problema, raramente explicitado: este entendimento não cumpre a exigência – hoje incontornável – de conciliação efetiva entre o direito à proteção de dados e a liberdade de expressão e informação, incluindo a liberdade de imprensa e os fins jornalísticos. Com efeito, quer o RGPD como a Lei n.º 58/2019 afirmam expressamente que o tratamento de dados pessoais, no exercício da liberdade de expressão e informação, não pode prejudicar esses direitos, incluindo o exercício da liberdade jornalística, devendo antes operar-se a necessária harmonização entre bens jurídico-constitucionais em tensão. Não se trata, portanto, de saber se “o RGPD permite” ou “não permite” a divulgação nominativa, como se estivéssemos perante uma norma de bloqueio automático; trata-se de realizar a ponderação constitucionalmente imposta, com critérios de proporcionalidade e com salvaguardas, evitando transformar a proteção de dados num argumento absoluto contra a transparência.
A própria LADA traduz essa lógica de conciliação através de uma técnica que a decisão da CADA, na prática, neutraliza: quando existam restrições, deve privilegiar-se, sempre que possível, o acesso parcial, com expurgação do que esteja coberto por reserva, e não a recusa total como solução por defeito. Aliás, mesmo no domínio dos dados especialmente sensíveis, a LADA tipifica a necessidade de um juízo concreto, e não uma interdição abstrata, indicando expressamente as categorias de dados que podem justificar restrição (incluindo dados aptos a revelar opiniões políticas), precisamente para permitir que — caso a caso — se determine que informação é indispensável ao escrutínio público e que informação deve ser ocultada.
Logo, esclareça-se que as conclusões da CADA se fundam na referida ponderação casuística, não se devendo a qualquer proibição automática do RGPD, frequentemente apresentado como força de bloqueio em leituras enviesadas que não encontram apoio no seu texto. Paradigmática, aliás, é a opção do legislador europeu, que prevê, no Regulamento relativo ao financiamento dos partidos políticos europeus, a obrigatoriedade de publicação do nome dos doadores e respetivos montantes para contribuições que excedam €3.000 anuais, tendo concluído nos seus Considerandos que este regime estabelece “um equilíbrio adequado entre o direito fundamental à proteção dos dados pessoais e o interesse público legítimo na transparência do financiamento dos partidos políticos europeus”.
Por força do referido regulamento, a identidade dos doadores é disponibilizada num repositório aberto, o que mostra que, com as mesmas premissas, a CADA adotou uma posição de difícil compreensão, numa leitura excessiva do direito à proteção de dados.
Por fim, há um terceiro plano normativo que torna ainda menos defensável esta opção de opacidade: o quadro europeu recente em matéria de transparência da propaganda política. Se, como resulta da tendência legislativa europeia, a democracia contemporânea exige rastreabilidade de quem paga, promove e direciona mensagens políticas, torna-se incoerente admitir, no mesmo espaço jurídico, um regime em que os fluxos financeiros para partidos, que são, no limite, tão ou mais determinantes para a formação da vontade política, fiquem protegidos por um anonimato estrutural perante o escrutínio público. A leitura da CADA, ao favorecer uma “solução de segredo” em nome do RGPD, arrisca colidir com esse movimento europeu de reforço da transparência na comunicação política, que tem justamente como finalidade reduzir assimetrias de informação e prevenir influências indevidas.
A posição da CADA, da qual discordamos frontalmente, opera em contraciclo com o rumo que Portugal tem seguido na última década em matéria de transparência e combate à corrupção. Num ordenamento que caminha no sentido de maior transparência, a ocultação da identidade dos doadores de partidos políticos é um recuo indesejável.