Terminámos o primeiro quartel do século XXI. Este é o tempo das Grandes Transições (GT) que estão a convergir muito rapidamente e a anunciar uma mudança paradigmática de longo alcance. Para que conste, este é o alinhamento das principais transições:
- Transição climática, a mudança de regime para o Antropoceno,
- Transição energética, a descarbonização e circularidade da economia
- Transição ecológica, a mudança de regime agroambiental e agroalimentar
- Transição tecno-digital, a digitalização e artificialização da economia
- Transição laboral, a mudança na produtividade e composição socioprofissional
- Transição demo-migratória, a recomposição da estrutura sociodemográfica
- Transição sociocultural, a mudança no capital simbólico e institucional
- Transição geopolítica, a formação de um mundo multipolar
- Transição securitária, as guerras híbridas e a cibersegurança
- Transição democrática, em trânsito para uma democracia complexa
Estas grandes transições, devido à sua arritmia geral, geram um diferencial de custos e benefícios entre economias e territórios, criam zonas de impacto e afetam seletivamente a gestão do binómio produtividade-competitividade de todas elas. Falamos de custos e benefícios de contexto macroeconómico (monetários e orçamentais), burocrático-administrativos (fiscais), certificação e validação, sustentabilidade e regulação, transação e logística, mudança de escala e de operação, os quais, em conjunto, determinam os custos e benefícios de oportunidade económica. É aqui que nos encontramos hoje, na zona de impacto de uma Nova Economia Política (NEP) e perante uma verdadeira mudança paradigmática. Esta é a razão pela qual é tão importante o investimento cognitivo e criativo que fizermos na NEP enquanto quadro interpretativo geral e instrumento de aproximação e convergência destas várias transições e seus custos-benefícios correspondentes. Vejamos, então, como uma NEP criativa responde aos desafios que decorrem destas grandes transições.
A mudança de regime climático para o Antropoceno obriga-nos a reconsiderar todas as operações de mitigação, adaptação, compensação e transformação, em resultado de uma reavaliação de risco significativo de acidentes climatéricos. A economia da prevenção e dos seguros de risco estará na primeira linha deste combate climático, para lá, obviamente, dos investimentos multirriscos e da mutualização que é necessário realizar. A NEP criativa é fundamental para desenhar estes novos serviços de interesse económico geral e os seus bens comuns respetivos.
A transição energética, a descarbonização e a circularidade, obrigam-nos a introduzir novas lógicas de interesse geral como é o caso da economia e mercados do carbono, mas, também, de energias alternativas nas cadeias de valor logísticas e industriais e, de uma maneira geral, de novas métricas de sustentabilidade e circularidade que modificam substancialmente a estrutura de custos respetiva. A NEP criativa é fundamental para desenhar estas novas métricas de sustentabilidade e circularidade.
A transição ecológica, agroambiental e agroalimentar, obriga-nos a reconsiderar as cadeias de valor alimentares na sua plenitude, de montante para jusante, desde a biodiversidade, os recursos naturais e os serviços de ecossistema até aos sistemas produtivos locais e seus produtos certificados. A NEP criativa é fundamental para desenhar este compromisso e compatibilização, minimizar a entropia e maximizar a sinergia entre sistemas naturais e sistemas produtivos locais.
A transição tecno-digital, a sua digitalização e artificialização (IA), altera substancialmente todos os processos de transformação, produção e distribuição, e obriga-nos a reconsiderar a natureza e a escala das operações das empresas envolvidas, o ritmo da sua desmaterialização, assim como, o recrutamento e a qualificação de novos recursos. A NEP criativa é fundamental para desenhar os processos de digitalização e artificialização de uma organização e a sua interoperabilidade extra e intrassectorial.
A transição laboral diz respeito a uma série de deliberações sobre a afetação dos recursos humanos e a produtividade do trabalho, em consequência de todas as alterações anteriores, e obriga-nos a reconsiderar a programação e o planeamento de uma nova política de recursos humanos, seja na contratação ou na prestação de serviços. A NEP criativa, neste contexto, é fundamental para desenhar o planeamento do insourcing e outsourcing e a literacia geral de uma organização.
A transição demo-migratória é uma mistura muito complexa de saldos naturais e migratórios, que nos obriga a um planeamento criterioso dos fluxos de recursos humanos necessários, tanto mais quanto, no nosso país, o saldo natural é desfavorável e o saldo migratório precisa de mais critério e regulação. A NEP criativa é cucial para reequilibrar estes dois saldos e desenhar soluções diversificadas para problemas diferenciados.
A transição sociocultural assiste a uma mudança rápida do seu capital simbólico e social, em consequência de uma crescente debilidade das instituições mais convencionais, lentas e burocráticas e, cada vez mais, substituídas pela digitalização e a inteligência artificial, bem como pelo lugar central desempenhado pelas redes sociais. A NEP criativa é fundamental para desenhar não apenas os serviços DIA (de digitalização e inteligência artificial), mas, também, a sua regulação em áreas críticas como os direitos de privacidade e os direitos de propriedade intelectual.
A transição geopolítica é, porventura, na fase atual, o elemento mais perturbador da ordem liberal em que vivemos. Medidas protecionistas, sanções e retaliações comerciais e aduaneiras estão a desglobalizar e a desregular a economia internacional e os grandes blocos procuram realinhar as suas fidelidades comerciais ao novo mundo multipolar em formação. A NEP criativa é fundamental para revisitar e rever algumas das principais cadeias logísticas e produtivas transformando-as, pelo menos parcialmente, em cadeias mais curtas, intrassectoriais e intrablocos.
A transição securitária é um corolário lógico da transição geopolítica, faz parte guerra híbrida que se estende do terrorismo puro e duro até à guerra cibernética mais sofisticada. Estamos mergulhados em ambientes intrusivos e invasivos onde reina o capitalismo de vigilância e todas as suas guardas pretorianas. A NEP criativa é crucial para providenciar as infraestruturas, equipamentos e interoperabilidades que são necessárias para assegurar às nossas sociedades um mínimo de risco e segurança.
A transição democrática, finalmente, é uma mistura, por vezes explosiva, de todas estas transições. As instituições, os mercados e as redes, são os instrumentais principais das nossas sociedades onde se jogam os pesos e contrapesos da ordem demoliberal. Infelizmente, no seio das grandes potências estão em formação barreiras de ódio e ressentimento que não deixam funcionar as instituições democráticas, vítimas da sua própria tolerância. A NEP criativa é fundamental, na sua formulação mais político-institucional, para repor o sistema de pesos e contrapesos e, dessa forma, contrariar a vertigem extremista e radical em que nos encontramos.
No final, o que estas Grandes Transições denunciam e anunciam é um verdadeiro imperativo categórico a três dimensões: um conceito estratégico de segurança nacional abrangente (1), um novo modelo de governação pública que combine governo de missão e governo de função (2) e uma nova agenda mobilizadora de parcerias de investimento público e privado (3). Dito de outro modo, o país precisa urgentemente de uma economia política mais criativa, em especial, no seu modelo de linguagem generativo triangular – polity, policy, politics – que faça a transição do Estado-silo-vertical para o Estado-rede-horizontal. Estamos a falar de novas lógicas de representação e ação coletiva com destaque para os bens comuns e sua engenharia colaborativa, agendas mobilizadoras e novos modelos de negócio, programas integrados de coesão socio-territorial, novos modelos educativos que associem artes, tecnologias e cultura, empreendimentos de fins múltiplos e parcerias público-privadas e, ainda, projetos empresariais em consorcio associados ao desenvolvimento de clusters e polos tecnológicos e, correlativamente, na grande área da reforma do Estado-administração, uma nova constelação de políticas públicas que introduza a distinção e complementaridade primordiais entre o governo de missão e o governo de função. Basta ter em devida conta a complexidade de cada uma das grandes transições para perceber que estamos perante uma verdadeira revolução na ciência da governação pública. Com efeito, não só cada transição é merecedora de um governo de missão como, no seu conjunto, a consistência entre as grandes transições exige que se reconsidere o conceito estratégico de segurança nacional em toda a sua amplitude.
No domínio que aqui mais nos interessa, a modernização e reforma do Estado, o XXV governo constitucional criou, mesmo, um Ministério para a reforma do Estado-administração com duas Secretarias de Estado, uma para a digitalização e outra para a simplificação. Como parece óbvio, a digitalização e simplificação do Estado-administração são absolutamente necessárias, mas têm um valor meramente instrumental relativamente à reforma estrutural do Estado que é a parte consubstancial do conceito estratégico nacional no quadro das grandes transições já mencionadas. E aqui recomeçam os problemas de fundo da reforma do Estado, diria mesmo, o nosso velho dilema do prisioneiro em redor dos conceitos de partido-estado e estado-exíguo. Senão vejamos.
O partido-estado pode ser definido como o conglomerado de interesses e poderes que vivem e sobrevivem acoplados aos diversos aparelhos de poder do Estado e que, para o efeito, construíram uma rede de interdependências de tal ordem que estão, para o melhor e o pior, prisioneiros desse mesmo Estado dos interesses corporativos. Num outro registo, podemos definir o partido-estado como o conjunto de agentes prestadores e beneficiários, diretos e indiretos, permanentes e circunstanciais, que vivem dentro e à volta do Estado e que, por via do orçamento e através dele, estruturam uma rede arterial e capilar de tal modo densa e fina que vivem permanentemente o dilema do prisioneiro. O partido-estado é, assim, o partido dos interesses permanentes, mesmo que seja um partido inorgânico, pastoso, conglomerado e difuso. No plano formal é um partido virtual, um partido nuvem, mas no plano material é um partido clientelar, onde reinam e se experimentam, recorrentemente, o calculismo, o lobismo e a tática político-partidária. Além disso, o partido-estado tem ramificações fora do aparelho de Estado, uma vez que se estende ao chamado sector empresarial do Estado, num vai e vem permanente entre o que fica dentro e o que fica fora do chamado perímetro orçamental.
Além disso, partido-estado não tem a ideologia como linha programática, o seu conservadorismo fundamental cola-se e confunde-se com a inércia do sistema político e, nessa medida, tolera apenas aqueles ajustamentos marginais que reforçam a estabilidade e a segurança do sistema do partido-estado. Ele usa de toda a cumplicidade, duplicidade e ambiguidade que o regime lhe proporciona. Não gosta de pactos e acordos de regime ou de outros tipos de compromisso de médio e longo prazo que lhe ameacem a condição e o estatuto, com o receio de que esses atos venham a clarificar a situação nebulosa e difusa em que se move. Do mesmo modo, o partido-estado não gosta, também, de intrusos exteriores que perturbem a sua extensa zona de conforto.
Ora, para lá do conceito de partido-estado, existe, também, a “circunstância do Estado-exíguo” para usar as palavras do Prof. Adriano Moreira (Editora Diário de Bordo, 2011), uma espécie de irmão gémeo do partido-estado. De um lado, a “circunstância interna do estado-exíguo” com origem na nossa baixa produtividade e competitividade e na baixa acumulação de recursos e capital próprios, do outro, a “circunstância externa do estado-exíguo” por via de uma elevada dívida externa e dos muitos riscos globais que um pequeno país não controla e que condicionam profundamente a sua margem de discricionariedade. Esta dupla circunstância, interna e externa, explica a condição de estado-exíguo e a correspondente acomodação do partido-estado, mas, simultaneamente, lembra-nos que, perante o impacto e a mudança paradigmática das grandes transições, devemos reclamar, com urgência, a definição do conceito estratégico de segurança nacional e, nesse contexto, a polity, a policy e a politics da reforma estrutural do Estado, bem como a arquitetura das policy-areas que relevem de estruturas de missão e governos de função. E nem sequer falo dos inúmeros cisnes negrosque poderão eclodir a qualquer momento no sistema de relações internacionais, provenientes, por exemplo, do Norte de África, do Médio Oriente, do Leste Europeu ou, mesmo, das relações transatlânticas.
Aqui chegados, o partido-estado (desde logo, os partidos do rotativismo) e os agentes principais da sociedade portuguesa devem olhar-se olhos nos olhos e decidir o que fazer em relação à organização política do Estado-administração, à sua organização administrativa, à organização do setor empresarial do Estado, à estrutura da despesa fiscal e respetivos benefícios, à próxima geração de investimentos públicos de rede e à estrutura da política de rendimentos onde se inclui a fiscalidade direta e a segurança social. No final, a reforma estrutural do Estado e, correlativamente, a reforma da estrutura da despesa pública estariam reportadas às grandes funções do Estado, a saber:
- O Estado soberano: rever a estrutura de poderes soberanos no século XXI à luz do risco sistémico, o significado e a extensão do conceito de estratégia de segurança nacional e a sua tradução num governo de missões e funções,
- O Estado social: rever os regimes de proteção social e a sustentabilidade da segurança social no quadro de uma política de rendimentos na sua aceção mais ampla,
- O Estado fiscal: rever a estrutura dos benefícios fiscais e a distribuição da carga fiscal tendo em vista o crescimento económico e o combate às desigualdades,
- O Estado empresarial: criar agendas mobilizadoras, rever o programa de parcerias público-privadas (PPP) e os limites do perímetro empresarial do Estado,
- O Estado regulatório: rever a legislação e a operação da administração autónoma do Estado tendo em vista promover a segurança nacional e a transição tecno-digital,
- O Estado administrativo: rever a descentralização de competências, promover o federalismo autárquico de 2º grau e reformar o Estado Local e Regional.
Em síntese, o alinhamento é como segue: Grandes Transições (1), Conceito estratégico nacional (2), Reforma estrutural do Estado-administração (3), Arquitetura dos governos de missão e de função (4), Nova economia política de agendas mobilizadoras e consórcios empresariais (5). No quadro da próxima programação dos fundos europeus para 2028-2034 estas são as grandes tarefas do Estado para a próxima década. Oxalá o crescimento económico ajude, não obstante o paradoxo verosímil, e bem português, de que um crescimento mais elevado possa abrandar ou mesmo adiar as reformas do Estado. O partido-estado, esse, não vai desistir assim tão facilmente.