O saldo orçamental em 2025 foi positivo em 0,7% do PIB, ou mais de dois mil milhões de euros, acima de todas as projeções, incluindo a do Governo, que apontava para um excedente de 0,3% nesse ano.

Joaquim Miranda Sarmento, ministro das Finanças, em reação a esta informação divulgada pelo INE (Instituto Nacional de Estatística), apelidou os valores de “absolutamente históricos” e considerou-os “uma grande vitória para Portugal”. Em conferência de imprensa também não deixou, por várias vezes, de atirar a quem chegou a projetar o regresso aos défices em 2025 — ataque direto a Mário Centeno, já que era ainda governador quando o Banco de Portugal antecipou essa possibilidade. Afastado o défice em 2025, Miranda Sarmento não deixa, no entanto, de admiti-lo para 2026, ano que, em Portugal, começou com um comboio de tempestades a que se juntou, pouco tempo depois, uma guerra no Médio Oriente que fez disparar os preços da energia.

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O ponto de partida de 2026, em termos de saldo orçamental, foi melhor do que o esperado, mas em dois meses o panorama alterou-se. O Governo ainda afasta a necessidade de orçamento retificativo, garantindo no entanto que semana a semana irá avaliar a situação e a necessidade de novas medidas de apoio às famílias e às empresas. “O Governo está aqui para o que der e vier”.

Qual foi o excedente e o que era projetado? Excedente feito à conta da segurança social

Segundo os dados divulgados esta quinta-feira pelo INE, o excedente, em 2025, foi de 0,7% do PIB, ou 2.059 milhões de euros. Compara com os 0,6% de 2024 — valor revisto agora em alta — que representaram um excedente de 1.863 milhões de euros. Ou seja, uma melhoria de 196 milhões de euros.

A última projeção do Governo apontava para um excedente de 0,3%, o que significava um “lucro” de 948 milhões de euros. Isto significa que, face ao projetado, garantiu mais 1.100 milhões de euros.

Nas projeções dos principais organismos nenhum ia tão longe como o Governo que se mantinha como o mais otimista. O FMI seguia-se com uma projeção de 0,2%, o CFP e a OCDE apontavam para 0,1%, ficando-se o Banco de Portugal e a Comissão Europeia por um saldo equilibrado. Todos falharam.

Já em relação a 2024, o Governo tinha estimado um saldo orçamental inferior ao que efetivamente foi alcançado. Apontava para 0,4% e ficou nos 0,6%, segundo a revisão anunciada esta quinta-feira pelo INE (face aos anteriores 0,5%).

De acordo com os dados do INE, o saldo positivo das administrações públicas deve-se, essencialmente, ao saldo da segurança social — que atingiram 7 mil milhões de euros e que se prevê que em 2026 se diminua um pouco para 6,58 mil milhões de euros. O subsetor da administração central tem défices — foi de 5,6 mil milhões em 2025, agravando-se face aos 4,4 mil milhões de 2024. E que se espera que se agrave para 6,99 mil milhões em 2026.

Como se justifica a diferença entre a projeção e o apurado?

Há várias razões que explicam a diferença de mais de mil milhões de euros entre o saldo apurado e o que o Governo previa. De uma forma genérica, as receitas ficaram acima das projeções e as despesas abaixo.

Segundo o INE, a receita das administrações públicas, em 2025, subiu 6,7%, ou 8,3 mil milhões de euros, e a despesa subiu 6,6%, mais 8,1 mil milhões. Além disso o PIB nominal aumentou 5,9%. Ou seja não apenas o crescimento da receita foi maior do que o acréscimo da despesa, como ainda foi superior à evolução do PIB (embora isso também tenha acontecido do lado da despesa).

O diferencial é “sobretudo explicado por um desempenho da receita acima do previsto, em particular nos impostos indiretos e nas contribuições sociais, num contexto de crescimento nominal da economia mais forte do que o antecipado. Estes fatores, associados ao consumo resiliente e a um mercado de trabalho robusto, permitiram um aumento significativo da receita”, indica ao Observador Paulo Monteiro Rosa, economista sénior do Banco Carregosa. O mesmo responsável olha também para a despesa que, embora tenha crescido, nomeadamente em salários, prestações sociais e investimento, teve uma execução que “não ultrapassou o crescimento da receita”. Pelo que, conclui, “o excedente resultou essencialmente de uma subestimação da receita no Orçamento do Estado, e não de uma contenção da despesa”.

O que aconteceu ao nível da receita? Impostos aumentaram e receita de capital foi pior

A receita de impostos superou não apenas a conseguida em 2024, como também foi maior do que as estimativas apresentadas pelo Governo na proposta de Orçamento para este ano. A receita fiscal superou os 75 mil milhões de euros, quando no orçamento o Governo previa que ficasse pelos 74,4 mil milhões de euros. E isto mesmo com a descida operada no IRS.

Além disso, as contribuições sociais atingiram os 38,7 mil milhões de euros, face a uma projeção de 34,7 mil milhões.

Com mais impostos arrecadados e mais contribuições sociais pagas — por via do emprego e reminerações –, a carga fiscal, indica o INE, aumentou de 35,2% para 35,4%. A carga fiscal é um rácio entre as receitas fiscais arrecadadas e o PIB.

No conjunto, a receita total atingiu os 133 mil milhões de euros, quando no Orçamento o Governo apontava para 135,1 mil milhões. Abaixo do projetado, mas por via não fiscal, ou seja, em resultado da menor realização nas vendas e em outras receitas, que não foram especificadas. Também na receita de capital a execução não foi tão expressiva.

Se o INE contabiliza em 3.834 milhões de euros a receita de capital em 2025, o Governo tinha estimado que essa pudesse atingir 5.449 milhões de euros. Pedro Braz Teixeira, do Forum para a Competitividade, salienta isso mesmo: a receita de capital ficou abaixo do Orçamentado, na mesma proporção que o investimento ficou também abaixo. Mas face a 2024, a receita de capital foi maior em 1.236 milhões. O que, segundo o INE, se justifica porque a receita de capital está “associada ao incremento da receita de Fundos da União Europeia impulsionada pela implementação do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), cuja receita aumentou 60,0%, em 951 milhões de euros. Relembre-se que esta receita é registada em Contabilidade Nacional no mesmo momento em que ocorre a despesa de capital, garantindo a neutralidade dos fundos europeus no saldo das Administrações Públicas”.

Também o Banco BPI, numa nota de análise, explica que “a receita de capital aumentou substancialmente (47,6%), explicada pelos fundos provenientes da UE (maioritariamente relativos ao PRR), mas, ainda assim, acabou por ficar mais de 1.600 milhões de euros abaixo da última estimativa do Executivo”.

O comportamento da receita fiscal é, no entanto, o principal fator a considerar no excedente acima do previsto. Os principais contributos a virem dos impostos sobre a produção e importações, nomeadamente o IVA, e das contribuições sociais, “refletindo um contexto de consumo resiliente, inflação ainda presente e um mercado de trabalho robusto”. Estas duas componentes “explicam a maior parte do aumento da receita pública, cerca de 70%”, salienta o economista do Banco Carregosa.

Joaquim Miranda Sarmento, na sua declaração, aponta também para o facto de esta receita fiscal ter sido conseguida mesmo com o desagravamento dos impostos, nomeadamente no IRS e no IRC. O ministro das Finanças aponta o crescimento da receita por “via da atividade económica”, isto apesar de em 2025 a economia nacional ter crescido 1,9% abaixo dos 2% previstos pelo Executivo.

Nesse ano, segundo o INE, a remuneração bruta total mensal média por trabalhador aumentou, em relação a 2024, 5,6% para 1.694 euros — a componente regular subiu 5,4% para 1.365 euros e a componente base 5,2% para 1.277 euros. “Em termos reais, na comparação anual, os três tipos de remuneração aumentaram: 3,2%, 3,0% e 2,8%, respetivamente”, indicou o INE. Outro indicador relevante é o do emprego. Em 2025, a média anual da população empregada foi de 5,27 milhões de pessoas e aumentou 3,2% (163,0 mil) em relação a 2024. A taxa de desemprego foi de 6%, com 337 mil pessoas desempregadas (menos 4% em termos absolutos).

E do lado da despesa? Investimento continua a não ser executado na totalidade

Se houve uma subestimação da receita houve, por outro lado, alguma sobrestimação na despesa. Nomeadamente ao nível do investimento. Pedro Braz Teixeira realça que houve “menos investimento do que o planeado”, o que ajuda o saldo, mas fica para contar o outro lado da história. Por outro lado, segundo a Entidade Orçamental, no final de 2025 as cativações ficaram emmais de 990 milhões de euros (cativos mais reserva orçamental).

Se o Governo apontava para um investimento superior a 10 mil milhões, este acabou por fica abaixo. O investimento contabilizado pelo INE em 2025 ficou nos 9.081 milhões. É verdade que subiu mil milhões face a 2024. Mas ficou abaixo do projetado. O BPI salienta que, “tal como nos últimos anos, o investimento público ficou abaixo do esperado: o crescimento de 14,5% foi insuficiente para evitar que o grau de execução ficasse em cerca de 90% face ao esperado no OGE (Orçamento Geral do Estado) 2026 ou 84% se comparado com o OGE 2025”.

Se o investimento ficou aquém, as despesas com pessoal — depois da valorização salarial que muitos setores da administração pública conseguiram — ficaram acima. As remunerações atingiram 32.612 milhões de euros, quando a estimativa no orçamento era de 32,5 mil milhões. No entanto, face a 2024, houve um aumento de 2.290 milhões de euros, mais 7,6%.

O BPI sistematiza: A despesa aumentou em termos homólogos 6,6% em 2025 (+8,136 mil milhões de euros), “um aumento explicado, maioritariamente, pelas despesas com pessoal e prestações sociais (que explicam quase 2/3 do aumento). O incremento destas rubricas é justificado pela atualização de salários dos funcionários públicos, revisão das carreiras nalguns grupos profissionais, a atualização das pensões, assim como o suplemento atribuído às pensões mais baixas em setembro, a par do aumento do número de pensionistas e de revisões de outros apoios (como o Complemento Solidário para Idosos)”. No conjunto, “estas duas rubricas ficaram 256 milhões de euros acima da última estimativa do Governo, mas superam os 2,4 mil milhões de euros se compararmos com o orçamento de 2025”.

Paulo Monteiro Rosa indica, também, que a tendência de aumento da despesa, nomeadamente em salários, prestações sociais e investimento público, “sugere que a pressão orçamental se mantém elevada”.

Quem efeito tem em 2026 o maior excedente de 2025?

Tecnicamente o saldo de um ano não tem relação direta com o ano seguinte, apesar de haver, de qualquer forma, um efeito de alastramento do momento económico e dá-lhe margem para o ponto de partida de 2026. Tem impacto direto ao nível da dívida pública e do rácio da dívida em relação ao PIB.

Os excedentes orçamentais têm, de acordo com a lei, de ser “preferencialmente utilizados na amortização da dívida pública, enquanto se verificar o incumprimento do limite da dívida pública [mais de 60% do PIB]”, que é o que se passa atualmente. Se a dívida já estivesse no patamar dos 60%, os excedentes podiam ser utilizados numa “reserva de estabilização, destinada a desempenhar uma função anticíclica em contextos de recessão económica”.

Mas só por si esta exigência tem impactos futuros. Uma menor dívida pública significa menos juros a pagar. Aliás, em 2025 a despesa com juros atingiu 5.965 milhões de euros, quase tanto como em 2024. Mas abaixo do que os 6.271 milhões esperados. Em 2024, o peso da dívida pública no PIB reduziu-se para 93,5%. E voltou a descer em 2025, para um valor inferior a 90% — ficou nos 89,7%. Esse efeito de alastramento é relevante para o futuro, até porque os juros soberanos voltaram a subir no mercado secundário por via da guerra do Irão. E já se aponta para a possibilidade do BCE subir, este ano, três vezes as taxas (mais do que o esperado).

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Miranda Sarmento, nas declarações à comunicação social, também realça que “o resultado de 2025 não tem transposição direta para 2026. Tem algum efeito carry over de melhoria do ponto de partida”.

Paulo Monteiro Rosa indica ao Observador, igualmente, que “um excedente mais elevado permite uma redução mais rápida do rácio da dívida pública, melhorando, assim, a perceção de risco do país nos mercados financeiros, logo custos de financiamento mais favoráveis para o Estado. Este efeito pode libertar alguma margem orçamental adicional”. Por outro lado, “um desempenho da receita acima do esperado, sobretudo ao nível dos impostos indiretos e das contribuições sociais, pode permitir uma revisão em alta das previsões de receita para 2026, caso seja considerada que parte desse crescimento foi estrutural e não meramente conjuntural”. No entanto, como referido, a tendência de aumento da despesa mantém elevada a pressão orçamental.

“O melhor desempenho em 2025 pode melhorar o ponto de partida para 2026 e criar alguma margem adicional, mas não elimina a necessidade de cautela na gestão orçamental”, conclui o economista do Banco Carregosa.

As projeções para 2026 vão ser revistas?

“Apesar do resultado positivo em 2025, as projeções para 2026 não são necessariamente revistas em alta de forma automática, podendo até incorporar maior prudência, sobretudo se houver riscos de desaceleração económica ou aumento da despesa, sobretudo devido ao atual conflito no Médio Oriente”, indica Paulo Monteiro Rosa.

Pedro Braz Teixeira indica, por sua vez, que “já há alguns meses que a execução em contabilidade pública sugeria que o excedente seria superior ao orçamentado, pelo que a novidade é mais o valor numérico do saldo”, além disso “só estamos em março e 2026 já teve duas enormes surpresas (as tempestades e a guerra no Médio Oriente), que deverão mudar muito o cenário macro e as contas públicas, numa intensidade ainda muito incerta, pelo que demasiado cedo fazer novas estimativas”.

O próprio Governo limita as projeções para 2026. Miranda Sarmento indica que no final de abril o Governo vai entregar na Comissão Europeia o relatório de avaliação de progresso do plano orçamental de médio prazo, e aí o cenário macroeconómico e orçamental poderá ser revisto. “Ainda é cedo porque estamos a pouco mais de um mês dessa entrega e a realidade ainda se pode alterar significativamente”.

O Banco de Portugal divulgou esta semana as suas projeções para este ano, mas considerou apenas o crescimento e a inflação, não atualizando, nesta altura, as estimativas para o saldo orçamental. Nas projeções em cima da mesa — feitas antes das tempestades e da guerra do Irão — o Governo aponta para um excedente de 0,1%. É aliás o único a apontar para um saldo positivo (nas projeções feitas há meses). De resto, CFP e OCDE atiram para um défice de 0,6%, o Banco de Portugal para -0,4% e a Comissão Europeia um défice de 0,3%.

Miranda Sarmento vai, no entanto, deixando alertar para 2026. “Ao contrário de 2025, em que sempre afirmámos que não haveria défice orçamental, contra a opinião de vários no país, não podemos hoje, de forma transparente, honesta e sincera, excluir a possibilidade de em 2026 haver um pequeno défice”. A existir, no entanto, acrescenta “não coloca em causa o equilíbrio das contas públicas, a redução da dívida pública”, além de que, sendo um efeito temporário, o das tempestades e do conflito, poderá regressar-se em 2027 e 2028 ao superávite orçamental.

O que se pode esperar para 2026? E dá margem para mais medidas de apoio?

Estando o cenário de regresso ao défice já em cima da mesa, o ano tem tido um arranque difícil. As tempestades que assolaram o país no início do ano ainda não têm os custos totalmente contabilizados, nem os que vão ao saldo orçamental. Por outro lado, ainda o país estava a digerir este impacto e aconteceu o ataque dos Estados Unidos e de Israel ao Irão, que entrou na quarta semana e que levou ao aumento dos preços das matérias energéticas: petróleo, gás e produtos refinados. O Governo já lançou um conjunto de apoios, nomeadamente o desconto fiscal no ISP, que, na prática, resulta em perda de receita. O Executivo tem afastado, para já, a necessidade de haver um orçamento retificativo.

Mas tudo dependerá do que ainda está para contabilizar e do prolongamento da guerra no Irão, que pode voltar a trazer inflação mais elevada. “O atual conflito no Médio Oriente pode pressionar a inflação, nomeadamente através dos preços da energia, mas também implica maiores custos para a despesa pública. Eventuais benefícios da inflação para a receita do Estado tendem a surgir com algum desfasamento temporal, podendo apenas ser mais visíveis em 2027, caso o conflito se prolongue e o Estreito de Ormuz permaneça parcialmente bloqueado”, indica Paulo Monteiro Rosa.

O Banco BPI nota também que “a surpresa do excedente orçamental de 2025 é ensombrada pelos desafios do ano corrente. De facto, o início de 2026 tem sido vasto em desafios que colocam em xeque a expectativa de excedente orçamental que o Governo antecipa para este ano (0.1% do PIB)”, apontando o comboio de tempestades e o conflito no Médio Oriente (com implicações orçamentais e económicas). Estes impactos juntam-se aos desafios já antecipados para 2026, que o Banco BPI sistematiza nos focos de tensão geopolítica já existentes, volatilidade das políticas comerciais dos EUA e a necessidade de investimento em defesa. Por isso, indica, “parece-nos pouco provável que o ano de 2026 traga uma nova surpresa nas contas públicas, tal como a execução orçamental nos tem brindado nos últimos anos. Ainda assim, e na ausência de um efeito mais devastador do conflito no Médio Oriente e/ou outro efeito penalizador, não é esperado que as contas públicas voltem a registar um défice substancial, que ponha em causa o compromisso de consolidação orçamental”.

O ano de 2026 já tinha outras exigências orçamentais, como 2026 já era exigente em termos orçamentais pelo elevado nível de empréstimos do PRR, 2,5 mil milhões ou 0,8% do PIB.

“Por tudo isto o resultado de 2025 é muito importante”, reforçou Miranda Sarmento, porque “reforça a posição e avaliação externa de Portugal, melhorando o financiamento da República, famílias e empresas e permite ao Estado ter margem para atuar na resposta às crises das tempestades e Irão”. Os resultados de 2025, no entanto, “não nos desviam da responsabilidade de continuar uma política orçamental prudente e sustentável. A melhor forma de proteger as famílias e empresas é garantir estabilidade económica e reduzir encargos futuros com a dívida”.

Dá espaço para novas medidas? “A cada momento em função da evolução do conflito tomaremos novas medidas”, mas o resultado de 2025 permite olhar para 2026 de outra forma. “Não deixaremos de acudir ao que são os impactos às tempestades, com apoios diretos e à reconstrução, e temos agora uma situação bastante difícil resultante do conflito do Irão”. Mas prometeu Miranda Sarmento: “Iremos avaliando semana a semana as medidas necessárias em função da evolução do conflito”, assumindo que Portugal foi o primeiro país a responder com o desconto fiscal no ISP. Mesmo com esses apoios “manteremos o equilíbrio das contas públicas e redução da dívida, mas não deixaremos de acudir às necessidades das pessoas e à recuperação da economia e territórios”.

O contexto é, no entanto, muito mais difícil, mas o Governo mantém estratégica orçamental. “Não reagimos a um ano isolado, mas a um ciclo económico completo. Temos de ser cada vez mais rigorosos e exigentes com a execução orçamental e despesa pública”. Os resultados mostram que “é possível conciliar rigor orçamental com crescimento económico e reforçam responsabilidade de continuar este caminho.” “As adversidades não nos devem fazer desistir. Este Governo está aqui para o que der e vier”, garantiu, realçando que o suplemento aos pensionistas serão decididos consoante a margem que vá existindo em 2026. “Para já é extemporâneo”, como extemporâneo diz ser começar a falar das discussões parlamentares para o Orçamento de 2027. Antes da entrega a 10 de outubro, “faremos as reuniões normais com os partidos, apresentaremos as nossas prioridades e projeções”, dizendo que a discussão “deve ser tranquila, serena, e que chegue a bom porto. O país precisa de ter orçamentos do Estado aprovados”.