Durante a 36.ª Cimeira Hispano-Portuguesa, que decorreu em La Rábida, Huelva, a 6 de março de 2026, os governos de Portugal e Espanha confirmaram um compromisso importante no sentido de estabelecerem um autêntico mercado comum em toda a Península Ibérica. Este acordo representa um passo significativo na integração económica bilateral e surge como uma resposta prática aos desafios estruturais que ainda limitam a expansão da cooperação entre os dois países, apesar de já manterem uma das relações económicas mais integradas e dinâmicas da União Europeia. No entanto, a verdadeira substância deste acordo só é compreendida quando se percebe que não se trata apenas de um pacto entre dois governos, mas sim de uma reorganização estrutural da forma como dois Estados-membros, com realidades constitucionais complexas, podem colaborar de maneira pragmática e eficaz.
O contexto do acordo: barreiras que persistem e estruturas que se ignoram
Embora Portugal e Espanha registem elevados volumes de intercâmbio comercial, de investimento e de energia, os respetivos governos reconhecem que diversas barreiras estruturais continuam a impedir o pleno desenvolvimento desta relação bilateral. Estas barreiras incluem requisitos regulamentares divergentes, procedimentos duplicados, diferenças nos sistemas de certificação e de licenças, bem como obstáculos administrativos que geram custos significativos e incerteza para as empresas. O impacto destas dificuldades é particularmente severo para as pequenas e médias empresas (PME), que constituem a maior parte do tecido produtivo de ambos os países.
No entanto, existe uma dimensão do problema que merece atenção particular e que tem sido sistematicamente ignorada. Ao negociar com o Governo espanhol, Portugal tem descurado a realidade das 17 comunidades autónomas com poderes legislativos efetivos, consagrados na Constituição Espanhola de 1978. A Andaluzia, por exemplo, tem 8,7 milhões de habitantes. A Catalunha tem 8,1 milhões. A Comunidade de Madrid tem 7,1 milhões. São números próximos do total da população portuguesa. Cada uma destas entidades possui o seu próprio parlamento, governo e poder legislativo nas áreas da educação, cultura, ambiente e economia regional.
A consequência prática desta estrutura institucional ignorada por Portugal é grave: as empresas portuguesas não obtêm oportunidades nessas comunidades autónomas, visto o Governo português não reconhecer que os verdadeiros detentores do poder político e económico residem também nos governos das 17 comunidades autónomas e não apenas em Madrid. Portugal não consegue negociar eficazmente, pois está a falar com um interlocutor que, na prática, não é o único. Ignora os governos regionais, que têm poder de compra público e capacidades reais para facilitar ou dificultar o comércio e a cooperação.
O Foro Estratégico Português e Espanhol: uma estrutura incompleta
O acordo formaliza a criação do Foro Estratégico Português-Espanhol para impulsionar a competitividade, sendo um mecanismo bilateral de natureza eminentemente prática. Ao contrário de outras iniciativas de caráter meramente declarativo, este fórum tem como vocação identificar os problemas reais com que as empresas se deparam ao atravessar a fronteira e resolvê-los de forma sistemática e individualizada. O acordo foi assinado pelo ministro da Economia, Comércio e Empresa de Espanha, Carlos Cuerpo, e pelo seu homólogo português, Manuel Castro Almeida. A estrutura do fórum inclui uma equipa de acompanhamento conjunta responsável pela implementação do plano de ação acordado.
No entanto, para que este fórum seja verdadeiramente eficaz, é essencial que a sua estrutura operacional inclua representantes das comunidades autónomas espanholas, particularmente das que têm uma relevância económica significativa para Portugal. Por outro lado este acordo entre Madrid e Lisboa não pode substituir as negociações diretas com a Andaluzia, a Extremadura, Castela e outras comunidades autónomas que fazem fronteira com Portugal ou que são importantes para a integração económica dos dois países ibéricos.
Uma folha de rota que aborda sintomas, mas ignora causas profundas
O roteiro acordado inclui, numa primeira fase, seis linhas de ação concretas. Em primeiro lugar, está previsto o reconhecimento mútuo de qualificações profissionais por meio de um Acordo de Reconhecimento Mútuo entre Portugal e Espanha. Esta medida facilitará a mobilidade laboral transfronteiriça, resolvendo um problema concreto: há médicos e enfermeiros espanhóis que desejam trabalhar em Portugal e médicos e enfermeiros portugueses que desejam desenvolver carreiras em Espanha, mas enfrentam barreiras regulatórias morosas e dispendiosas. O mesmo se aplica a engenheiros, arquitetos e advogados de ambos os países.
É importante notar que esta medida não é totalmente disruptiva. O direito à livre circulação de pessoas, o reconhecimento mútuo de qualificações profissionais e a mobilidade laboral transfronteiriça já estavam consagrados quando Portugal e Espanha aderiram ao Mercado Comum Europeu e, posteriormente, à União Europeia. Ambos os países fazem parte do espaço Euro e do Tratado de Schengen. O que este acordo faz é simplificar e agilizar procedimentos administrativos que, embora teoricamente cobertos pela legislação europeia, estão obstruídos por burocracias nacionais desnecessárias. Em segundo lugar, ambos os países comprometem-se a implementar um sistema interoperável de faturação eletrónica entre empresas, o que simplificará as transações comerciais e reduzirá as cargas administrativas. A terceira medida consiste na simplificação da abertura de contas bancárias transfronteiriças, através da padronização da documentação e dos processos remotos. A quarta medida consiste no reforço da contratação pública através de iniciativas de licitação conjunta. Em quinto lugar, os dois governos comprometem-se a promover conjuntamente interconexões elétricas com o resto da Europa. Por fim, a sexta medida prevê o fortalecimento da cooperação entre o Banco Português de Fomento e o Instituto de Crédito Oficial de Espanha.
O caso curioso da água: a barragem do Alqueva e a fragmentação regulatória
Um exemplo perfeito da necessidade de um mercado ibérico comum reside neste pormenor aparentemente técnico: o preço da água da barragem do Alqueva. Esta barragem, situada na fronteira entre Portugal e Espanha, fornece água a agricultores espanhóis na Extremadura e a agricultores portugueses no Alentejo. No entanto, desde 2001 que os agricultores espanhóis não pagam pela água que retiram do Alqueva, apesar de se tratar da mesma água da mesma barragem. Isto significa que os agricultores portugueses pagam uma tarifa substancialmente mais cara pela água. Esta discrepância não resulta de diferenças naturais. Resulta simplesmente da falta de um mercado ibérico da água, em que os preços estivessem harmonizados.
O acordo da 36.ª Cimeira Hispano-Portuguesa não inclui o lançamento das bases para um mercado ibérico da água, o que constitui uma omissão significativa. Um mercado ibérico da água, semelhante ao mercado ibérico da eletricidade e do gás, permitiria a troca de água entre regiões espanholas e Portugal, com mecanismos de pagamento claros e definidos. Tal mercado exigiria um plano conjunto para a construção de novas barragens e canais de transvase na Península Ibérica, bem como a definição de custos associados à compra e venda de água acordados bilateralmente. Tal permitiria que a Catalunha, a Andaluzia e outras regiões espanholas com défice hídrico recebessem água das regiões espanholas com excedente ou de Portugal, mediante uma compensação económica adequada. A ausência desta dimensão no acordo representa uma oportunidade perdida para resolver disparidades tão básicas como a do Alqueva, onde o mesmo recurso hídrico tem preços completamente distintos consoante a nacionalidade do consumidor.
O diferencial comercial e as oportunidades estratégicas ignoradas
Em 2024, as exportações espanholas para Portugal ascenderam a cerca de 30 mil milhões de euros, segundo dados do ICEX. Este valor inclui bens de elevado valor, como combustíveis e óleos minerais, veículos automóveis, aparelhos e material elétrico, maquinaria e matérias plásticas. Em contrapartida, Espanha importou cerca de 15 mil milhões de euros de bens portugueses, o que resultou num saldo comercial favorável a Espanha de aproximadamente 15 mil milhões de euros.
Há um aspeto estratégico deste diferencial comercial que merece maior atenção: a diferença de quase 15 mil milhões de euros entre as importações espanholas e as exportações portuguesas para Espanha representa uma oportunidade para reequilibrar a relação. Espanha deveria considerar facilitar o acesso das empresas portuguesas a subsistemas de projetos espanhóis em áreas de importância estratégica nacional. Isto poderia incluir projetos no domínio militar, na aeronáutica, na investigação tecnológica e noutros setores em que o Governo espanhol define prioridades estratégicas. Ao dar prioridade a empresas portuguesas como subcontratadas e fornecedoras de componentes e subsistemas críticos, Espanha conseguiria dois objetivos simultaneamente: aumentaria o valor acrescentado dos projetos portugueses, criando emprego qualificado em Portugal, e reduziria gradualmente o atual diferencial comercial, promovendo uma relação mais equilibrada entre os dois países.
Mobilidade física e reconhecimento de documentos de identidade
Um aspeto negligenciado nestas negociações prende-se com o reconhecimento mútuo de bilhetes e cartões de identidade entre Portugal e Espanha. Embora ambos os países sejam signatários do Tratado de Schengen e as pessoas possam circular livremente, a falta de reconhecimento imediato dos documentos de identificação cria entraves administrativos desnecessários. Um cidadão espanhol residente em Portugal deveria poder utilizar o seu documento de identificação como prova de identidade válida em Portugal. O mesmo deveria acontecer com um português residente em Espanha, que deveria poder usar o seu cartão de cidadão em Espanha. Esta medida simplificaria significativamente a vida quotidiana de milhões de cidadãos que trabalham, estudam ou residem dos dois lados da fronteira.
A questão da coordenação transfronteiriça em matérias de emergência
Os recentes eventos em Portugal e Espanha, como a tempestade “Kristin” e o acidente de “Adamuz”, revelaram uma preocupante lacuna: Portugal e Espanha nunca coordenaram adequadamente as suas comunicações de emergência. Embora existam, desde 1996, protocolos bilaterais e uma estrutura designada “Centro de Coordinación de Emergencias CECAP”, que deveria gerir crises transfronteiriças, na prática, a coordenação foi praticamente nula. A zona fronteiriça entre a Guarda, em Portugal, e Badajoz e Plasencia, em Espanha, é particularmente vulnerável. Ambos os países são afetados pela mesma meteorologia extrema, mas os seus sistemas de comunicação de emergência são incompatíveis: frequências de rádio diferentes, protocolos operacionais distintos e formação diferente. Para que o Foro Estratégico seja mais eficaz, deve incluir um componente dedicado à coordenação das comunicações de emergência transfronteiriça.
Os problemas internos de Portugal: a outra metade da equação
Contudo, é essencial reconhecer uma verdade incómoda: Portugal não pode exigir a Espanha o que não consegue fazer internamente. Tal como Gonçalo José Santos refere em “Portugal a várias velocidades: a atratividade regional está a falhar”. Portugal é um país com várias velocidades e assimetrias profundas, que refletem um problema estrutural muito semelhante ao que criticamos em Espanha. Portugal é um país concentrado, centralizado e lento quando se trata de repensar a organização do seu território. A geografia administrativa portuguesa permanece quase inalterada há décadas. A arquitetura de governação ignora, em grande medida, a diversidade dos contextos regionais. O Estado português insiste em aplicar soluções uniformes, tecnocráticas e indiferenciadas em vez de elaborar políticas públicas adaptadas às especificidades de cada região. Os Programas Regionais do Portugal 2030 continuam a ser moldados por lógicas setoriais verticais, com escassa integração territorial e pouca margem para estratégias genuinamente regionais.
O diagnóstico é claro: o Norte de Portugal apresenta um tecido industrial dinâmico, mas enfrenta graves riscos demográficos e uma fraca retenção de talento jovem. A Área Metropolitana de Lisboa atrai dinheiro, empresas e tecnologia, estando bem ligada ao mundo. No entanto, está mal organizada, tem demasiadas entidades a mandar sem coordenação e o preço das casas tornou-se impossível de pagar para a maioria das pessoas. O Alentejo apresenta os piores indicadores de coesão social, inovação e vitalidade económica. O Algarve depende sobretudo do turismo, apresentando fragilidades digitais e exclusão territorial no interior. A transição energética no Alentejo não se traduz na fixação da população. O sucesso turístico do Algarve não gera redistribuição de riqueza. A concentração de investimento em Lisboa não é acompanhada por mecanismos de compensação que promovam o equilíbrio funcional entre regiões.
Como é referido neste artigo de Gonçalo José Santos, o verdadeiro obstáculo a esta atratividade regional é político. O país precisa de uma visão territorial integrada, de uma descentralização efetiva e de uma articulação real entre os vários níveis de governação. Isto implica uma profunda reforma da governação local, a criação de instrumentos de planeamento intermunicipal vinculativos, a garantia de recursos adequados às regiões e a assunção clara de que a coesão territorial exige escolhas difíceis, prioridades definidas e coragem institucional. Sem uma mudança estratégica clara, Portugal corre o risco de perpetuar um modelo territorial desequilibrado.
Só quando Portugal resolver os seus problemas internos poderá ser um parceiro verdadeiramente eficaz nas negociações com Espanha. Um país que não consegue gerir a sua própria fragmentação territorial dificilmente conseguirá negociar com eficácia com um parceiro que tem 17 comunidades autónomas com poderes legislativos reais. Exigir a Espanha uma transformação enquanto se mantém a própria inércia institucional é contraditório e compromete a credibilidade nestas negociações.
O “Regime 20” espanhol e a oportunidade portuguesa
Um elemento crítico desta estratégia de integração ibérica é a necessidade de Portugal estar incluído no mecanismo “Regime 20” espanhol, conforme explicado pelo Secretário de Estado da Economia de Espanha, Israel Arroyo. O Governo espanhol está a desenvolver um projeto que visa eliminar os obstáculos internos à atividade económica, suprimindo as fronteiras administrativas entre regiões espanholas. Este projeto cria um mecanismo de coordenação entre as administrações regionais, permitindo a identificação de soluções comuns para problemas comuns.
O “Regime 20” visa criar um repositório único de toda a legislação autonómica e local de Espanha, gerido por inteligência artificial, que permitiria a qualquer empresa portuguesa interessada em fazer negócios em Espanha consultar instantaneamente a regulamentação em vigor em cada município de cada comunidade autónoma. Consideremos o caso ilustrativo de um empresário português que deseja vender produtos agrícolas em Castela e na Andaluzia, onde se depararia com duas regulações diferentes. Com o “Regime 20” espanhol acessível, poderia consultar instantaneamente ambas as regulações, identificar compatibilidades e evitar meses de investigação burocrática, reduzindo significativamente os custos de transação associados à entrada nos mercados espanhóis. Portugal teria muito a ganhar ao participar neste mecanismo de coordenação, mas mais importante ainda seria reconhecer a necessidade de fazer o mesmo a nível interno: criar um “Regime 20” equivalente que harmonizasse a regulamentação entre as suas próprias entidades regionais, aprendendo precisamente com a experiência espanhola.
Como explicou o Secretário de Estado da Economia de Espanha, Israel Arroyo: “O objetivo é eliminar as fronteiras administrativas que existem internamente em Espanha e, depois, aplicar o mesmo modelo com Portugal.”
No contexto europeu, estas medidas não são disruptivas, apenas atrasadas
É importante salientar que as medidas incluídas neste acordo não representam uma rutura com a ordem jurídica europeia. Todas são consistentes com o quadro normativo que tanto Portugal como Espanha aceitaram quando aderiram à União Europeia. A livre circulação de pessoas, o reconhecimento mútuo de qualificações profissionais e a mobilidade laboral transfronteiriça já estão consagrados nos tratados europeus.
O que este acordo faz é simplificar e agilizar procedimentos administrativos que, embora teoricamente cobertos pela legislação europeia, estão obstruídos por burocracias nacionais desnecessárias. Trata-se de um exercício de pragmatismo regulatório destinado a eliminar fricções administrativas que persistem, apesar do quadro jurídico europeu. O Foro Estratégico Português-Espanhol representa menos uma inovação disruptiva e mais uma aceleração da aplicação prática daquilo que já deveria estar plenamente operacional nos dois países desde a sua adesão à União Europeia.
Conclusão: um passo incompleto num caminho que exige uma transformação interna
Embora não represente uma solução a curto prazo para os problemas imediatos, este Acordo formalizado em La Rábida, Huelva, em março de 2026, constitui um investimento estratégico a médio e longo prazo, que promete beneficiar significativamente as PME, ao reduzir as barreiras administrativas, aumentar a eficiência operacional das grandes empresas e criar novas oportunidades de mobilidade laboral transfronteiriça. No entanto, para que este acordo tenha um impacto verdadeiramente transformador, é essencial que a estrutura operacional do Foro inclua representantes das comunidades autónomas espanholas, canais de coordenação de emergências transfronteiriças, a harmonização dos sistemas de comunicação de riscos, a inclusão de Portugal no “Regime 20” e a criação de um mercado ibérico da água com mecanismos de preços harmonizados. Mais importante ainda, é fundamental que Portugal reconheça que a verdadeira integração ibérica não pode ser alcançada enquanto o país mantiver a sua fragmentação territorial, o centralismo burocrático e a ausência de uma visão integrada do desenvolvimento regional. Esta é uma transformação que deve ocorrer de forma dupla e simultânea nos dois países. A história da integração europeia começou com pequenos passos: o Benelux e a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço. Este acordo poderá vir a ser recordado como um desses passos fundadores, mas o seu verdadeiro sucesso será medido pelo grau em que abraçar o pragmatismo institucional, reconhecer as realidades pluralistas que caracterizam a Península Ibérica e forçar Portugal a enfrentar e transformar a sua própria fragmentação territorial. Esse é o preço da verdadeira integração ibérica, um preço que Portugal e Espanha têm de estar dispostos a pagar.