Na conferência de Segurança de Munique do passado fim-de-semana, Marco Rubio afirmou que os destinos dos EUA e da Europa estavam “interligados”, numa tentativa de apaziguar os líderes europeus após a retórica agressiva da administração Trump. Mas por muito que a forma do discurso de Rubio contraste com a de JD Vance no ano passado, a substância acaba por ser a mesma: o plano das relações internacionais e da geopolítica mudou. E se a Europa quer sobreviver nesta nova era, precisa de se reinventar. Isso pode passar por tornar o projeto europeu menos uniforme, não mais.
A União Europeia enfrenta um paradoxo. Durante décadas, o projeto baseou-se na premissa de que mais integração levaria a uma Europa mais forte. A realidade tem provado o contrário. Quanto mais a UE se expandiu e tentou impor consensos uniformes a 27 Estados-membros com interesses divergentes, mais se tornou refém da inércia. A guerra na Ucrânia expôs brutalmente esta fragilidade. A dificuldade em apoiar Kiev ou sancionar a Rússia, bloqueada pela Hungria e pela Eslováquia, demonstrou que a arquitetura da UE, baseada em vetos nacionais, não é compatível com uma era que exige ação rápida. Se a Europa não consegue agir perante uma invasão nas suas fronteiras, que credibilidade tem como ator geopolítico?
A resposta a esta paralisia pode então passar por uma ideia que, à primeira vista, pode parecer contraintuitiva: em vez de forçar mais integração uniforme, aceitar diferentes níveis de integração consoante a vontade dos Estados-membros. Tornar o projeto europeu menos rígido, não mais. Esta ideia voltou recentemente à discussão através de Bart De Wever, primeiro-ministro belga, que falou da “European Onion” — um trocadilho com a pronúncia francesa de European Union. A metáfora da cebola não é acidental. Tal como uma cebola tem múltiplas camadas concêntricas, a proposta é criar diferentes níveis de integração europeia, cada um com os seus próprios compromissos e responsabilidades.
No centro, o núcleo mais duro, estariam países dispostos a avançar para uma integração quase federal em áreas críticas como defesa, economia, política externa e fiscal. Estes países partilhariam capacidades militares, coordenariam compras de equipamento, tomariam decisões de segurança em conjunto e poderiam até ter um orçamento comum. Seria, em muitos aspetos, o embrião dos Estados Unidos da Europa, mas apenas para quem quer dar esse passo.
À volta desse núcleo, uma segunda camada manteria a integração atual. Países mais céticos relativamente a integração política ou militar mais profunda poderiam permanecer aqui, beneficiando das vantagens económicas sem compromissos adicionais.
Uma terceira camada destinar-se-ia a Estados candidatos como a Ucrânia, a Moldávia ou a Albânia, permitindo-lhes aceder a dimensões específicas da União como o mercado único, fundos europeus, ou até Schengen, sem adquirirem, no entanto, poder de voto ou veto pleno. Num mundo cada vez mais organizado em blocos concorrentes, isto ofereceria a estes países uma razão tangível para se ancorarem firmemente na órbita europeia em vez de ficarem vulneráveis à influência de outras potências. Seria uma integração faseada que reconhece tanto as suas aspirações como as suas fragilidades institucionais, oferecendo benefícios concretos sem os riscos de uma adesão plena prematura.
Finalmente, uma quarta camada, mais externa, funcionaria como uma esfera europeia de influência, juntando países que se alinham com a visão e valores da UE sem terem de aceitar o acquis communautaire. O Canadá, o Reino Unido ou até países mais distantes como a Austrália poderiam integrar-se aqui, permitindo-lhes cooperar com a Europa concretizando a ideia que Mark Carney expôs em Davos de criar um bloco unido de potências médias.
Esta lógica não é inteiramente nova nem puramente teórica. Já entrou em ação, ainda que de forma ad hoc, em dezembro de 2024, quando um pacote de financiamento à Ucrânia passou com o apoio de apenas 24 países, deixando a República Checa, a Hungria e a Eslováquia de fora. O que se propõe agora é institucionalizar essa flexibilidade, permitir que países dispostos a avançar em áreas específicas o possam fazer sem ficarem bloqueados por aqueles que não querem ou não podem acompanhar. Em vez de esperar por consensos impossíveis, a Europa avançaria através de coligações de Estados dispostos a assumir compromissos mais profundos.
A integração militar é talvez a área onde esta abordagem faz mais sentido e onde a necessidade é mais urgente. A falta de capacidade militar europeia não é apenas uma questão de investimento insuficiente, embora também o seja. É sobretudo uma questão de eficiência e coordenação. Produzir um tanque na Alemanha ou desenvolver um sistema de mísseis em França é muito mais caro do que fazer o mesmo nos EUA, na Rússia, na China ou até na Ucrânia. E porquê? Economias de escala. As produções europeias são fragmentadas nacionalmente, com cada país a manter a sua própria indústria de defesa de dimensão reduzida, o que limita a produtividade e aumenta custos unitários de forma dramática.
Coordenar compras e desenvolvimento de equipamento militar à escala europeia permitiria escalar a indústria de defesa, aumentar produções e reduzir custos. Uma ideia que tem ganho apoio crescente passa pela criação de uma força militar europeia, paralela aos exércitos nacionais, capaz de substituir o contingente americano de cerca de 100.000 militares atualmente destacado no continente. Mas esta ideia só é viável se avançar através de uma coalition of the willing composta por países que reconhecem a urgência e estão dispostos a comprometer-se. Tentar impor essa integração a todos os 27 membros seria garantir o seu fracasso antes mesmo de começar.
O debate sobre integração militar europeia tem uma longa história que vale a pena revisitar, até porque mostra tanto a pertinência da ideia como as resistências que sempre enfrentou. Em 1952, antes mesmo da criação da Comunidade Económica Europeia, foi proposta a Comunidade Europeia de Defesa, que criaria uma força de defesa europeia com orçamento partilhado e aquisições conjuntas, operando como pilar autónomo dentro da NATO. O tratado foi assinado pela Bélgica, Luxemburgo, Países Baixos, França, Itália e Alemanha Ocidental. Mas acabou por cair quando os gaullistas no parlamento francês adiaram indefinidamente a sua ratificação, em larga medida por medos relacionados com soberania nacional e com a cooperação com a Alemanha apenas sete anos após o fim da Segunda Guerra Mundial.
Nos 70 anos seguintes, a ideia foi periodicamente discutida mas sistematicamente abafada. Internamente, havia sempre receio de que integração militar significasse perda de soberania nacional. Externamente, os Estados Unidos viam numa Europa militarmente emancipada uma potencial ameaça à sua esfera de influência e à sua capacidade de projeção global através das bases europeias. Washington preferia uma Europa dependente da NATO (e, portanto, dependente dos EUA) a uma Europa capaz de agir militarmente de forma autónoma.
Hoje, ironicamente, são os próprios Estados Unidos a empurrar a Europa para integração militar mais profunda. Washington já não quer ou não pode arcar com os custos de garantir a segurança europeia, e isso cria uma janela de oportunidade que a Europa deveria aproveitar, reunindo os Estados que percebem que integração militar, mais do que um perigo para a soberania, é a única forma de a preservar.
Alguns verão nesta abordagem uma fragmentação perigosa do projeto europeu, a criação de países de primeira e de segunda dentro da União. No entanto, hoje, o risco de inação é incomparavelmente maior do que o risco de fragmentação. A inércia é o maior inimigo da UE e a principal razão pela qual não está sentada à mesa nas grandes decisões mundiais. A Europa não pode continuar refém de um grupo de países que, sendo antagónicos ao aprofundamento do projeto europeu, funcionam como o principal travão do seu desenvolvimento. Se uma emancipação da UE em áreas críticas como a defesa implicar deixar para trás alguns Estados que não querem acompanhar, será um preço legítimo a pagar quando a alternativa é a irrelevância estratégica de toda a União.
Esta abordagem de integração diferenciada torna-se ainda mais relevante quando voltamos à questão ucraniana. Se um eventual acordo de paz implicar, como se tem discutido, a integração da Ucrânia na UE num futuro próximo, uma estrutura escalonada seria não apenas útil mas quase necessária. Um país devastado por anos de guerra, com infraestruturas destruídas e com conhecidos problemas institucionais e de corrupção mesmo antes do conflito começar, dificilmente cumprirá os rigorosos requisitos de entrada plena na União no curto ou médio prazo. O processo de adesão à UE é notoriamente exigente e demorado, e por boas razões, garantindo que novos membros não desestabilizam o funcionamento da União.
Uma outer-tier membership permitiria à Ucrânia integrar-se na órbita europeia de forma faseada, beneficiando de certas dimensões da União, enquanto trabalha para cumprir critérios mais exigentes noutras áreas. Seria uma forma de reconhecer a importância geopolítica e simbólica de integrar a Ucrânia sem comprometer os padrões que mantêm a União funcional. E o mesmo modelo poderia, curiosamente, atrair o Reino Unido de volta à órbita europeia, numa altura em que o governo de Starmer e crescentes sectores do eleitorado inglês se apercebem do desastre económico e político que foi o Brexit e procuram caminhos de reaproximação sem terem de admitir derrota política completa através de um regresso pleno.
Sobreviver neste novo clima é saber reinventar-se, o que implica reconhecer que Estados europeus isolados, por muito que falem de soberania, são irrelevantes no plano mundial. A soberania real mede-se pela capacidade concreta de agir e de procurar novos caminhos, não pelo fervor com que se bate no peito. E num mundo dominado por blocos continentais, só a coordenação e a ação conjunta criam escala suficiente para preservar essa capacidade. Uma Europa por camadas, uma European Onion, oferece um caminho prático para alcançar essa escala sem exigir uma uniformidade impossível. Caso contrário, a Europa continuará a falar muito e a contar pouco.